Por que a Lei das Estatais não funciona

Nova temporada de atuação controversa do controlador suscita discussões sobre necessidade de ajustes na Lei 13.303



Lei das Estatais não consegue coibir ingerência política

Embora a Lei das Estatais tenha sido editada em 2016, a previsão para a criação de uma lei específica para disciplinar essas empresas e suas relações com os sócios privados consta da Constituição de 1988 | Imagem: pch.vector – freepik

São raros os momentos no Brasil em que as empresas estatais deixam de frequentar o noticiário. Seja por perspectivas de privatização (ou pelos sempre acalorados debates em torno da pertinência da venda das operações para a iniciativa privada), por escândalos ou ingerências políticas na gestão, elas normalmente são assíduas nas manchetes. Assim, embora o assunto já esteja bastante esgarçado, as interferências do governo Jair Bolsonaro em estatais de capital aberto — notadamente Petrobras, Eletrobras e Banco do Brasil — abriram uma nova temporada de discussões sobre eventual abuso do poder de controle da União. E uma pergunta é comum nesse contexto: a Lei das Estatais teria instrumentos capazes de interromper esse motocontínuo dos governos brasileiros em relação às empresas de economia mista? 

A Lei 13.303/16, que ficou conhecida como Lei das Estatais, teve uma boa recepção no mercado de capitais, com os agentes considerando o diploma positivo em termos de governança, administração e gestão dos riscos das empresas em que há sociedade entre União e investidores privados. “O mercado entendeu essa lei como um avanço nesses aspectos, com boas chances de reduzir volatilidade e melhorar os retornos”, observa Joelson Sampaio, professor e coordenador de Economia na FGV, autor de um trabalho acadêmico que fez um comparativo das estatais antes e depois da edição da lei, com dados até 2018. Desde então, no entanto, mudou o governo e novos episódios no mínimo desconfortáveis aconteceram. 

Mais uma vez a Petrobras 

O mais recente e significativo episódio foi a ingerência — e por meios pouco ortodoxos — dBolsonaro para a destituição de Roberto Castello Branco do cargo de CEO da Petrobras, para substituí-lo por um general, Joaquim Silva e Luna. Como pano de fundo para troca, o já batido impulso do controlador de querer obrigar a Petrobras a adaptar sua política de preços de combustíveis a necessidades circunstanciais de controle de preços ao consumidor na bomba, mesmo que isso custe prejuízos à companhia. Paralelamente, o presidente voltou seus tuítes para o Banco do Brasil, demonstrando seu desconforto com um programa de demissão voluntária. “Esses eventos evidenciam um ponto frágil nessa relação, o abuso de poder do controlador”, acrescenta Sampaio, lembrando que debates parecidos também acontecem ao redor do mundo, a ponto de a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) estudar o tema. 

Na avaliação de Carolina Fidalgo, sócia do escritório Rennó Penteado Sampaio, apesar de as estatais integrarem a administração pública e, por isso, terem condições especiais, isso não abre a possibilidade de serem usadas para qualquer finalidade de interesse dos governos. “Há limites, e eles constam da Lei das Estatais, que incluiu inovações relevantes, como mecanismos para se determinar o objeto da função da estatal, de forma que se evitem abusos e usos não adequados da empresa pelo controlador”, observa Fidalgo. O artigo 8, por exemplo, estabelece que a estatal deve usar alguns meios, como uma carta anual de objetivos, para deixar claros os parâmetros de sua atuação. 


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30 anos de espera 

Vale lembrar que, embora a Lei das Estatais tenha sido editada em 2016, a previsão para a criação de uma lei específica para disciplinar essas empresas e suas relações com os sócios privados consta da Constituição de 1988. Passaram-se, portanto, quase 30 anos até que o que determinou a Carta saísse do campo da intenção, o que sugere o grau de dificuldade de discussão desse tema no Legislativo. “A Lei das Estatais veio da pressão da opinião pública, assim como aconteceu com as leis de responsabilidade fiscal e de leniência”, destaca Marcelo Gasparino, advogado e ex-conselheiro da Petrobras. Para ele, a lei deixa claro que a estatal serve a uma política de Estado e não de governo. Algo bem diferente do que se vê de maneira recorrente, com Executivos (não só o federal, mas também estaduais e municipais) usando as estatais como ferramentas para atendimento de interesses políticos e como fontes de cargos. 

Da maneira como foi editada em 2016, a Lei das Estatais já oferece mecanismos para se coibir essas práticas, opina FidalgoA lei limita, por exemplo, exercício direito de voto, tentativa de influência sobre conselheiros e pedido de convocação de assembleia que não estejam vinculados ao cumprimento de objetivos da estatal — constantes da lei que a criou, de seu estatuto social e de sua carta anualTodas essas regras parecem ter sido infringidas pelo controlador no episódio recente envolvendo a Petrobras. Isso sem mencionar o ponto da lei que exige que a administração da empresa de economia mista seja integrada apenas por profissionais com notório saber sobre sua área de atuação. É mais um controle que já pode ser feito hoje com a Lei das Estatais”, complementa a advogada. 

Falta de punição 

Se a lei tem as ferramentas, parece óbvio imaginar que o problema esteja na fiscalização de seu cumprimento — no caso das estatais listadas em bolsa, essa alçada é da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Em outras palavras, faltaria punição às infrações quanto aos pontos estabelecidos pela lei. A depender da interpretação, as questões também poderiam ser avaliadas pelo Judiciário e por órgãos como tribunais de contas. “Mas há limitações no caso da CVM, por exemplo, para punir”, ressalta Gasparino. Segundo ele, um ponto importante, e que exigiria uma certa cautela dos representantes dos controladores no caso das estatais, é o fato de a lei incluir instrumentos para responsabilização na pessoa física, doendo no bolso. 

Gasparino defende que a pressão para eventuais aprimoramentos nessas relações societárias deve vir do próprio mercado, com atuação próxima a deputados para apresentação dessas demandas. “Acho que entidades como a Amec [Associação dos Investidores no Mercado de Capitais] e o IBGC [Instituto Brasileiro de Governança Corporativa] poderiam trabalhar nesse sentido, inclusive com a discussão de projetos de lei e debates de casos concretos”, comenta, destacando que um dos temas relevantes seria a permissão para que apenas independentes integrassem comitês de nomeação. “Sem propostas concretas, nunca saímos do debate.” 

Fidalgo pondera que o caminho legislativo talvez seja tortuoso e demorado (como já comprovou o hiato entre a determinação constitucional e a edição da Lei 13.303/16) “É necessário pensar nos problemas práticos que vão além do que a lei diz, mas é um processo difícil. Por isso insisto no uso dos mecanismos da própria Lei das Estatais, que já deixa claro que essas empresas não são autarquias, que são regidas por outras normas”, completa 

 

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