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Muito poucas empresas — ou talvez nenhuma — têm o poder de mexer tão intensamente com a direção da bolsa de valores brasileira e, ao mesmo tempo, suscitar questões relacionadas a políticas macroeconômicas e práticas de governança corporativa. Essa parece ser a sina da Petrobras, que mais uma vez está sob os holofotes, e por um motivo que já havia tirado o sono dos investidores em outras situações: uma tentativa escancarada de ingerência do controlador, o governo da ocasião, sobre decisões internas da companhia. Ironicamente, assim como Dilma Rousseff fez há alguns anos, o presidente Jair Bolsonaro manifestou publicamente insatisfação com o manejo dos preços dos combustíveis — e foi adiante, impondo a substituição do CEO da estatal, Roberto Castello Branco, por Joaquim Silva e Luna. Um general. 

Para além do ponto específico que causou reação negativa imediata (a interferência direta do governo na gestão), o episódio evidencia o descasamento das expectativas que o mercado sempre alimentou em relação à “garantia” de que as inclinações liberais do ministro da Economia, Paulo Guedes, serviriam de blindagem para as empresas de economia mista sob a alçada da União. Aparentemente, o dique estourou, inundando de preocupações investidores e gestores de recursos, que mais uma vez terão que recalibrar, nas equações de valuation das estatais, o peso da possibilidade de ingerência do controlador estatal. 

Debate pacificado de volta à mesa 

As atitudes de Bolsonaro também recolocam na pauta as discussões sobre a robustez da Lei das Estatais para garantir uma boa governança das empresas em que governo e investidores privados são sócios. Um debate que parecia pacificado, portanto, voltou à tona com as decisões de um presidente da República que até aqui parecia não incomodar o mercado financeiro. 

“Não se trata de uma discussão eminentemente jurídica. Acredito que envolve algo maior, como questões de institucionalidade”, opina Fábio Coelho, presidente da Associação dos Investidores no Mercado de Capitais (Amec). Ele observa que se está falando de uma empresa que, adicionalmente à sua condição de estatal, tem ações listadas em bolsas de valores. “É preciso ressaltar que o governo é principal acionista da Petrobras, mas ele tem sócios. Até o FGTS é sócio, ao lado de entes como os fundos de pensão, que resguardam as reservas de aposentadoria de muitas pessoas. Assim, os efeitos indiretos da volatilidade das ações na economia são enormes”, observa Coelho, para quem o atual episódio denota grave falha de governança corporativa. 

O presidente da Amec destaca, ainda, relevantes impactos no campo econômico. “As incertezas provocadas pela ingerência têm reflexos de curto prazo, como a perda de valor de mercado e o aumento de custo de capital. Mas há também questões de mais longo prazo, como a possibilidade de os prejuízos à institucionalidade reduzirem as chances de o Brasil passar a integrar organismos internacionais importantes, como a OCDE”, diz, referindo-se à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Curiosamente, uma das ambições de Bolsonaro desde o início de seu mandato é conseguir uma vaga nesse grupo seleto. 

Análise holística e desapaixonada 

Na avaliação de Francisco Petros, sócio do escritório Fernandes, Figueiredo, Françoso e Petros Advogados, conselheiro de administração da Petrobras entre 2015 e 2019, uma análise do episódio deve ser feita de maneira “holística e desapaixonada”. Primeiro, afirma, é necessário separar o que é interferência na empresa do que é ingerência sobre a política de preços. 

Caberia discutir se a atitude do presidente em relação ao CEO é abuso de poder; por outro lado, o debate sobre os preços deve incluir as questões referentes ao interesse público que motivou a criação da estatal. “O ponto, a meu ver, é que o presidente da República deve sempre observar uma reserva institucional, um conceito que vem do Direito americano”, comenta Petros. Com essa certa etiqueta institucional, um controlador estatal pode tratar assuntos espinhosos com maior propriedade e eficiência. 

Sob as regras do Direito privado 

De acordo com o advogado, o artigo 173 da Constituição prevê que as empresas estatais são reguladas pelo Direito privado, que deve ser aplicado sobremaneira às companhias de capital aberto. Essas empresas devem também seguir o que estabelecem a Lei das S.As., a Lei das Estatais (Lei 13.303/16) e as normas infralegais. “Mas existem desequilíbrios nessa dinâmica. No Brasil, o Estado está em muitas empresas, que acabam sendo excessivamente reguladas. E é um excesso de regulamentação que nem sequer impede desmandos”, sublinha, lembrando que a Petrobras, por exemplo, está sob fiscalização de órgãos diversos, como a Agência Nacional do Petróleo (ANP), a Controladoria-Geral da União (AGU), o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) — isso sem falar dos órgãos internacionais, já que a companhia tem ações listadas fora do País.  

“Esse arcabouço jurídico desequilibra as relações societárias, de gestão das estatais e as relacionadas à presença dessas empresas no mercado de capitais. Ele não atende de maneira equilibrada os interesses envolvidos”, analisa. 

O advogado Henrique Barbosa, sócio do Barbosa & Barbosa Advogados, lembra que a União tem poder para eventualmente ditar os rumos das empresas de economia mista federais, mas apenas mediante procedimento adequado — o que não se viu no caso da Petrobras. De qualquer maneira, afirma, vale questionar nesse contexto qual seria a margem de intervenção estatal mesmo dentro da regra do jogo. No caso concreto, isso significaria avaliar se seria correta uma ingerência na política de preços para arrefecer pressões vindas de um movimento de caminhoneiros interessados na manutenção dos preços do óleo diesel. 

Reincidência e falta de independência 

Barbosa destaca ainda dois pontos: a reincidência de Bolsonaro (vide o episódio do Banco do Brasil, em que repudiou veementemente um plano de demissão voluntária) e o fato de a OCDE ter mapeado ineficiências na governança das estatais brasileiras, identificando a falta de independência como gargalo. Na visão de Petros, comandantes do Executivo não podem fazer menção a questões gerenciais de uma empresa de economia mista, por definição regida pela ordem jurídica privada. “Anunciar o nome de um novo diretor presidente é versar sobre política gerencial”, diz, lembrando que a Petrobras também já sofreu a ação dos presidentes FHC, Lula e Dilma, todos interessados em questões de caráter macroeconômico ou político alheias à companhia. 

Petros reforça que o controlador realmente exerce um poder maior, mas esse exercício deve ser pertinente com mecanismos normativos. “Preços de combustíveis são de interesse público, mas uma política a eles relativa não pode ser alterada em detrimento do ativo particular — no caso, a Petrobras. Deve-se observar os mecanismos adequados; se isso não é feito, pode restar configurada uma espécie de expropriação”, alerta. 

Por isso, afirma Petros, a reserva institucional é sempre recomendável, para o presidente não operar no limite da lei. “Seria uma boa prática. Falta no tema das estatais no Brasil essa reserva para se lidar com esses temas sensíveis. Sem respeito à lei e sem institucionalidade entra-se num campo perigoso. As atitudes de um presidente podem ser interpretadas, pelos investidores estrangeiros, por exemplo, como fraude”, acrescenta. 

Políticos não entendem mecanismos das estatais 

Na opinião de Petros, está mais do que provado que os políticos brasileiros não têm cultura em relação às práticas de mercado. “O que se fala no Congresso a respeito das empresas estatais chega a ser risível do ponto de vista dos investidores. As ações dos políticos sobre essas empresas têm um efeito nefasto: criam uma enorme insegurança jurídica — e não só em torno das estatais atingidas, mas igualmente sobre todos os negócios que de alguma forma envolvem o governo”, destaca.  

Se os políticos têm, digamos, deficiências nessa seara, ganha relevância o papel dos investidores como “selecionadores” de ativos entre as empresas estatais. É uma questão de fato muito importante. O próprio relatório da OCDE mostrou que no Brasil há centenas de estatais, e com uma grande quantidade de subsidiárias. Esse mundo de companhias é alvo, não raro, de interferências que as posicionam como meras extensões de órgãos da administração pública. “O episódio da Petrobras faz os investidores extrapolarem o mecanismo de ingerência para outras estatais”, diz Coelho, da Amec.  

Ele observa que sinalizações de boas práticas de governança corporativa — como nível de listagem, existência de conselheiros independentes, ritos do conselho, tratamento dos demais sócios — são bons parâmetros para análises. “Mas acho que nos últimos anos os investidores flexibilizaram o peso dessas sinalizações. Interessante lembrar que a própria Petrobras pediu para sair do programa de governança das estatais da B3”, afirma. Agora, caberá a esse mesmo grupo defender seus interesses e lutar contra a interferência perniciosa do governo na gestão da petroleira.