O dilema da punição às estatais

Polêmica em torno da possibilidade de MPF gerenciar 2,5 bilhões de reais de indenização paga pela Petrobras evidencia um problema bastante complexo

Por Raphael Martins • 18 de abril de 2019

Raphael Martins*/ Ilustração: Julia Padula

Ganhou destaque recentemente a proposta de pagamento, pela Petrobras ao Ministério Público Federal (MPF), do expressivo valor de 2,5 bilhões de reais. Segundo as informações divulgadas, o montante teria sido fixado em acordo celebrado com a autoridade financeira americana e seria destinado a fundo especial, de alguma forma gerido pelo próprio MPF. Esse fundo promoveria investimentos sociais ligados à promoção da cidadania, ao aperfeiçoamento de práticas políticas e a outros objetivos de cunho educativo.

O assunto despertou imediatamente grande comoção, especialmente pela pretensão do órgão acusatório de gerir os recursos — que, em casos similares, têm sido entregues à União. Essa discussão, entretanto, apenas tangencia o problema. A sua substância, que passou quase despercebida do debate público, foi revelada em entrevista por um dos integrantes da força-tarefa da Operação Java Jato. Ele chamou a atenção para as dificuldades de implementação de mecanismo eficiente de reparação e punição às empresas estatais.

Afinal, para as demais empresas privadas, o tratamento dos desvios de conduta parte de duas premissas: por um lado, um pagamento de valor relevante atende a finalidades reparatórias, punitivas e educativas, servindo de efetivo desestímulo para que novos atos indesejáveis sejam praticados; por outro, destinação dos recursos para o Tesouro, tendo em vista que a União representa, de alguma forma, a coletividade indiretamente lesada pela prática. Com pequenos ajustes, essa lógica aplica-se tanto às multas estabelecidas por órgãos reguladores quanto às prestações financeiras fixadas em acordos de leniência e termos de compromisso.

Ocorre que o modelo se mostra insatisfatório para as estatais, principalmente aquelas controladas pela própria União. Tome-se o caso concreto da Petrobras: considerando que aproximadamente 29% de seu capital social (51% das ações ordinárias) pertence à União, qualquer penalidade pecuniária destinada aos cofres públicos acaba por beneficiar diretamente o próprio acionista controlador que teria contribuído para a conduta delitiva. Os prejudicados, no caso, são justamente os demais stakeholders, cuja ingerência em relação à conduta é nula. Não é absurdo concluir que, sob o aspecto financeiro, o modelo promove um incentivo para a prática da conduta delitiva.

A solução encontrada pelo MPF para esse dilema não foi satisfatória, uma vez que a gestão dos recursos do fundo especial pelo órgão acusatório, dentre outros problemas, seria uma distração em relação às suas funções institucionais. Mas ela tem o mérito de, de alguma maneira, apresentar uma resposta ao problema de como retirar o poder público da destinação do recurso da multa pecuniária aplicada às estatais, afastando o indesejado benefício ao responsável (ainda que indireto) pela conduta ilegal.

Uma análise mais detida da situação, no entanto, evidenciaria que o problema não reside apenas na destinação dos recursos. Isso porque mesmo que a contraprestação pecuniária fosse revertida inteiramente para instituições privadas de reputação ilibada e histórico relevante de serviços sociais prestados às mesmas causas que o fundo especial, a dúvida permaneceria: a penalidade, mesmo que edulcorada com outra denominação, atingirá alguma finalidade que a justifique?

Não se defende, naturalmente, que as empresas estatais estejam imunes a qualquer punição. É necessário, contudo, que o tratamento das empresas controladas pela União, sob esse aspecto, enquadre-se em um regime especial — em que, muitas vezes, o componente financeiro não terá preponderância na composição da pena ou do acordo. Um valor menos expressivo, mas aplicado aos gestores públicos e privados envolvidos na conduta, por exemplo, ganharia uma efetividade muito superior à da multa bilionária aplicada à estatal. Sendo mais criativo, teria sido preferível ao MPF negociar um acordo com a Petrobras que implicasse padrões de governança mais rigorosos para indicações de executivos a cargos-chave, limitando a influência política na gestão da companhia. Nessa linha, atenderia o interesse público e seria um efetivo aprimoramento da governança da empresa estatal, por exemplo, aumentar o número de membros independentes no conselho de administração ou mesmo criar regras mais rígidas, transparentes e efetivas para a escolha dos diretores.

O que não é possível é acreditar que soluções convencionais e pensadas para o contexto de empresas de controle privado darão respostas originais e equilibradas para o problema do tratamento das estatais que praticaram irregularidades. Da mesma forma, já é hora de se superar o paradigma da aplicação de multa ou estabelecimento de contraprestação pecuniária como remédio universal para qualquer malefício.