Regra de ouro na prática é outra 

Evandro Buccini*

A mudança de tema do artigo anterior serviu para mostrar um pouco do trabalho de Deirdre McCloskey e deixou o assunto da dívida pública ainda mais atual. Uma regra fiscal constitucional há muito esquecida se torna a cada ano mais difícil de ser cumprida. Em 2019, a conta não vai fechar: não há meios de se obedecer ao artigo 167 da Constituição Federal sem um ajuste fiscal profundo. O atual governo não conseguirá empurrar o problema para a próxima administração — terá que enfrentá-lo quando enviar o orçamento do ano que vem para o Congresso.

O espírito da chamada regra de ouro constitucional é louvável: o governo só deve se endividar para investir. Mas, na prática, a redação abre espaço para tecnicidades orçamentárias e pedaladas. Segundo o art. 167, está vedada “[…] a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”.

Para ficar mais claro: em operações de crédito são considerados os juros da dívida, o déficit primário e receitas financeiras, como resultado do Banco Central (BC), a remuneração da conta única e o retorno das operações do BNDES. Já em despesas de capital, além dos investimentos, entram inversões financeiras, como participação em empresas e gastos com o programa de financiamento estudantil (Fies).

Como é que, na vigência da regra, a dívida pública cresceu 2 trilhões de reais em apenas três anos, de 51% do PIB para 74% do PIB? Por que ela não ajudou a evitar a crise em que ainda nos encontramos?

O aumento da dívida é fácil de explicar. Dilma Rousseff e seu escudeiro Guido Mantega aprofundaram políticas anticíclicas quando a economia já tinha deixado de sofrer por falta de demanda. O governo continuou aumentando o balanço dos bancos públicos, que puderam dar crédito subsidiado e financiar “campeões nacionais”. Com a atividade piorando cada vez mais, a dupla criou um amplo programa de desonerações que custou pelo menos 100 bilhões de reais ao País. Além do ataque aos bons resultados fiscais, a intervenção em diversos setores — principalmente petróleo e energia — e a corrupção em níveis recordes ajudaram a contrair o PIB de forma inédita, e o Brasil entre 2014 e 2016 teve a maior recessão da sua história. Por último, o descontrole inflacionário e das expectativas de inflação levou a forte aumento das taxas de juros, que contribuíram para deixar a dívida brasileira ainda maior.

O porquê de a regra de ouro só ter aparecido tardiamente exige mais linhas. Um primeiro ponto importante para se entender por que só agora ela ganha primeira página de jornal é a Lei 11.803/08, que mudou a sistemática da transferência dos lucros do BC para o Tesouro. Quando o real se desvalorizou e o BC teve lucro enorme advindo das reservas internacionais, o repasse desse lucro contábil gerou uma receita financeira para o governo que era abatida do teto de emissão de dívida. Além disso, esses recursos engordaram a conta única da União no BC — em novembro de 2017 eram cerca de 1 trilhão de reais, e seus rendimentos (aproximadamente 100 bilhões de reais em 2016 e em 2017) também ajudam a cumprir a regra.

Igualmente contribuiu para postergar o descumprimento da Constituição o desmonte dos empréstimos do Tesouro ao BNDES (as devoluções antecipadas desde 2016 somam 150 bilhões de reais). Ele ajudou a reduzir a dívida bruta e as operações de crédito, pois somou em receitas financeiras. Os 130 bilhões de reais prometidos para este ano serão determinantes para se respeitar a regra e para se garantir uma trajetória sustentável da dívida bruta.

A intenção da Constituição é louvável, e a regra de ouro se soma as outras normas fiscais vigentes no Brasil, como o teto de gastos e os vários limites e vedações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Ocorre que, como todo ente regulado, os governos aprenderam a desviar das restrições dessas leis. Estados têm gastos com pessoal superiores ao limite permitido pela LRF e o governo federal, não fossem os subterfúgios propositais ou providenciais, já estaria desrespeitando a Constituição há vários anos. Ambas as regras precisam de aprimoramentos que as tornem mais eficazes e que ajudem a punir os criadores de crises fiscais.

*Evandro Buccini é economista-chefe da Rio Bravo Investimentos