CVM mais forte

Medida que amplia punições da autarquia é comemorada, mas críticos veem exageros

Legislação e Regulamentação / Reportagem / 10 de junho de 2017
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Ilustração: Rodrigo Auada

Ilustração: Rodrigo Auada

A tão aguardada ampliação do poder sancionador da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) tornou-se realidade na manhã do dia 8 de junho, com a publicação da Medida Provisória (MP) 784. O normativo, de vigência imediata, estabelece um novo marco regulatório para os processos administrativos que o Banco Central (BC) e a CVM conduzem ao investigar e punir irregularidades nos mercados financeiro e de capitais. Para a autarquia, a novidade representa a chance de aplicar multas mais polpudas, firmar acordos de leniência e gerir um fundo abastecido com recursos dos termos de compromisso, voltado ao financiamento de ações que desenvolvam o mercado. “Estamos diante de um momento histórico”, comemora o presidente da CVM, Leonardo Pereira, que trabalha na reforma desde 2013.

Com 58 parágrafos, a MP 784 altera 12 leis e dois decretos. Entre os diplomas alterados está a Lei 6.385/76 que, em seu artigo 11, prevê as sanções aplicáveis pela CVM. O regulador continua contando com a possibilidade de advertir, multar, suspender e inabilitar executivos pelo prazo máximo de 20 anos, mas poderá aumentar a dose das punições pecuniárias. O valor máximo não poderá ultrapassar o maior de quatro critérios: 500 milhões de reais (antes eram 500 mil), o dobro do valor da operação irregular (antes eram 50%), três vezes o montante da vantagem econômica obtida ou 20% do faturamento bruto no caso de infração cometida por pessoa jurídica. Esse último critério, vale observar, foi acrescido na regra recém-editada.

A defasagem do valor das multas estava deixando a CVM em maus lençóis. Em infrações que não envolviam operação irregular ou insider trading, a autarquia ficava limitada à punição de 500 mil reais — valor considerado insuficiente para inibir novas transgressões. Em dezembro passado, o problema ficou evidente. O julgamento de Henrique Pizzolato, ex-diretor do Banco do Brasil, terminou com a aplicação da pena máxima de 500 mil. O valor foi ínfimo perto da irregularidade cometida. O executivo foi julgado por ser o articulador do esquema de corrupção do mensalão. Segundo as investigações, que já haviam condenado Pizzolato à prisão, ele desrespeitou regras internas do Banco do Brasil ao repassar, irregularmente, cerca de 70 milhões de reais ao fundo Visanet.

Além de sanções pecuniárias, o rol de punições aplicáveis pela CVM ganhou um reforço significativo: a possibilidade de a autarquia impedir infratores de contratar com entes públicos por até cinco anos. Segundo o parágrafo 13 do artigo 11, a proibição se aplica à contratação com instituições financeiras oficiais e à participação em licitações. “É uma punição desencorajadora que, somada a todas as outras, dá uma enorme responsabilidade para a CVM”, avalia Pereira.

Mais uma novidade é o acúmulo de penas. A MP 784 deixa claro que a autarquia pode sobrepor sanções. Até então, havia dúvidas sobre se isso era permitido. A Lei 6.385/76 não tratava diretamente do assunto, ao mesmo tempo em que advogados tendiam a invocar o conceito do bis in idem — fenômeno que consiste na repetição de uma sanção sobre o mesmo fato e que é vetado, por exemplo, no direito tributário. A dupla penalização foi alvo de debate recente na CVM. No ano passado, o diretor Henrique Machado foi voto vencido ao defender que os sócios da Kairos Consultoria e Investimentos fossem multados e, simultaneamente, impedidos de atuar no mercado. A gestora operava sem registro da autarquia e, no encerramento de suas atividades, não devolveu aos clientes os recursos que estavam sob sua gestão.

Presidente da Associação de Investidores no Mercado de Capitais (Amec), Mauro Cunha gostou das mudanças. “Finalmente o crime não compensa mais”, afirma. Nesse cenário, observa, o desafio da CVM estará na dosimetria das penas. “A MP gera uma responsabilidade gigantesca para o regulador. A CVM ganhou um canhão e agora precisará saber como usá-lo com parcimônia.”

Críticas

Apesar de comemorada, a chegada da MP 784 atraiu olhares desconfiados — um deles do advogado Nelson Eizirik. “Vejo um certo oportunismo legislativo diante da demanda por medidas [sancionadoras] mais fortes. Não havia urgência que justificasse uma medida provisória”, avalia.

Quem defende a pressa usa como explicação o momento complicado pelo qual passa o País. Diante da Operação Lava Jato e do possível envolvimento de administradores de companhias abertas e instituições financeiras em esquemas de corrupção, seria urgente mostrar à sociedade que penas duras aguardam os infratores. Casos como o da JBS, entretanto, não serão punidos com o rigor previsto na MP, uma vez que os fatos geradores dos ilícitos ocorreram sob a vigência do antigo arcabouço. Trata-se de um direito constitucional.

Uma desvantagem do formato de medida provisória é a incerteza. A partir do dia 8 de junho, o texto tem 60 dias, prorrogáveis por mais 60, para ser transformado em projeto de lei e ser levado ao Legislativo. Se isso não acontecer, todas as suas previsões caducam.

Apesar de ser favorável ao aumento do poder de punição da CVM, Eizirik diz acreditar que a ausência de discussão pública sobre as novas regras somada ao clamor do mercado por punições mais duras a infratores pode ter provocado um exagero na dose. “Proibir a companhia de contratar com entes públicos é demais. Isso pode quebrar uma empresa e deixar os minoritários em uma situação absurda”, pondera Eizirik.

Até mesmo a criação de um fundo de desenvolvimento do mercado de valores mobiliários gerou ceticismo. O veículo será abastecido com os recursos dos termos de compromisso e poderá investir em iniciativas que promovam o “desenvolvimento do mercado mobiliário e a inclusão financeira”. De acordo com a MP, o fundo terá natureza contábil e seus recursos serão “movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional”.

Na avaliação de Luiz Leonardo Cantidiano, ex-presidente da CVM, esse modelo não garante a blindagem dos recursos dos constantes contingenciamentos orçamentários impostos à CVM. “Tenho dúvidas [quanto à eficácia do fundo] porque, num momento de crise, esses recursos continuam vinculados ao Tesouro. O fundo separa o dinheiro, mas seu uso é passível de restrições [orçamentárias]”, avalia o advogado. De acordo com ele, só um fundo privado resolveria a questão. O ceticismo é compartilhado por Maria Helena Santana, também ex-presidente da CVM. “A autonomia orçamentária da CVM está prevista na lei e sabemos que isso não significou nada. Por isso, ao meu ver, o fato de a MP prever que o regulador vai administrar esse novo fundo diz muito pouco”, afirma Santana.

Outra previsão da MP é a possibilidade de o regulador firmar acordos de leniência. A CVM poderá celebrá-los com pessoas físicas e jurídicas que confessarem a prática de irregularidades e colaborarem com a apuração dos fatos de forma permanente, ajudando na identificação dos demais envolvidos e na obtenção de provas. Em troca, os infratores podem ser beneficiados com a extinção ou a redução da pena.

BC também ganha novos instrumentos de punição

A MP 784 aumentou ainda o poder sancionador do Banco Central (BC). Estão sob a vigília do regulador instituições financeiras, seus administradores e firmas de auditoria independente.

Nos mesmos moldes aplicados à Comissão de Valores Mobiliários (CVM), o BC ganhou a possibilidade de firmar acordos de leniência com pessoas físicas e jurídicas. A autoridade monetária poderá ainda celebrar termos de compromisso — prerrogativa de que o regulador do mercado de capitais já dispunha desde 1997. As multas aplicáveis pelo BC igualmente foram elevadas. Elas não poderão exceder o maior valor entre 0,5% da receita de serviços e produtos financeiros apurada no ano interior ao da infração ou 2 bilhões de reais (antes, o teto era de 250 mil reais).

De acordo com o novo texto, 17 penalidades serão punidas pela autoridade monetária. Entre elas está a negociação de ativos em preços destoantes dos praticados em mercado, em prejuízo próprio ou de terceiros; a simulação de operações sem fundamentação econômica que rendam vantagens indevidas e a distribuição de dividendos; e remuneração apurados a partir de demonstrações financeiras falsas ou inexatas.

 


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