Entre o público e o privado

Investidores de países emergentes enfrentam histórias muito piores que a da Petrobras

Governança Corporativa/Reportagem/Edição 140 / 1 de abril de 2015
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premioApesar da circunstância extrema que a operação Lava Jato trouxe à tona, problemas de governança em empresas controladas pelo Estado não são exclusividade da Petrobras ou do Brasil. Com pouquíssimas exceções, estatais são o alvo principal de questionamentos de investidores e organizações que pregam boas práticas. Dois fatores costumam ser determinantes na qualidade da governança dessas empresas: o regime político e a maturidade do mercado de capitais em que se inserem. Isso explica por que, nos mercados emergentes, a preocupação com elas é crescente.

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Made in China
Na China, onde estatais respondem por cerca de 80% da capitalização total das bolsas de Xangai e Pequim, os casos de insider trading são comuns. A raiz do problema está no fato de os dirigentes das companhias serem também membros do Partido Comunista, que comanda o país. A dupla função facilita o acesso a informações privilegiadas e aumenta a chance de impunidade, além de deixar essas empresas à mercê das vontades do governo. De acordo com Mike Varney, responsável pela área de riscos da consultoria Crowe Horwath, na China as estatais são usadas pelo governo para atingir seus objetivos macroeconômicos, como mecanismos de geração de emprego e de riqueza coletiva. Isso explica, por exemplo, o fato de indústrias estratégicas como as de energia, petróleo e químicos, telecomunicações, aviação e navegação serem 100% controladas pelo Estado. Nessa engrenagem, a Comissão de Supervisão e Administração de Ativos Estatais da China (Sasac, na sigla em inglês) é um dos órgãos mais poderosos. Ela acumula a função de reguladora e acionista de mais de 120 empresas públicas chinesas. Sob sua batuta está, por exemplo, a definição do preço de bens e a indicação dos principais executivos das organizações.

No ano passado, o governo chinês selecionou seis estatais para participar de um programa experimental de reformas que visa dar a elas mais liberdade de gestão, especialmente na área de contratação de executivos. A ideia é fomentar a participação do setor privado no país. Foi só a partir da década de 1990, com a abertura econômica e a entrada em atividade da bolsa de valores, que os estrangeiros passaram a investir e acompanhar a gestão das companhias públicas chinesas. A gestora britânica F&C possui participação na China Mobile, de telecomunicações, e na Petrochina, de petróleo. Diretor de governança corporativa e sustentabilidade da gestora, Juan Salazar conta que, nessas empresas, assuntos como direitos humanos e sustentabilidade são muito difíceis de abordar nos conselhos. O motivo é simples: não é interesse do Partido Comunista discuti-los. Por isso, nem adianta querer propor melhorias aí.

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A despeito dos maus exemplos chineses, é na África e no mundo árabe que se identificam as piores práticas de governança em companhias controladas pelo governo. A análise é da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), grupo formado por 31 países ricos que, desde 2005, possui um código com diretrizes de governança corporativa em estatais, de adesão voluntária (veja quadro abaixo). No Irã, a petroleira Nioc, totalmente pública, sofre com mudanças completas de diretoria e reestruturações organizacionais ao sabor dos ventos políticos. Em 2005, ficou famosa a ofensiva do ex-presidente Mahmoud Ahmadinejad para colocar gente de sua confiança em postos-chave da companhia e no Ministério de Energia, no que ele chamou à época de “limpeza na máfia do petróleo”. A medida trouxe instabilidade econômica para o país, cujas receitas dependem fortemente da matéria-prima. Na África, petrolíferas estatais como a nigeriana NNPC e a camaronesa SNH sofrem intervenções políticas nas decisões de investimento e aquisição e padecem de pouca autonomia sobre suas receitas, as quais são inteiramente repassadas ao governo, conforme relatório da organização americana Natural Resources Governance Institute.

Apesar de estar no clube dos emergentes e ter um mercado de capitais jovem, o Brasil escapou por um bom tempo da maldição da má governança nas estatais. Aldo Musacchio, especialista em capitalismo de Estado e professor da Universidade Brandeis, em Massachusetts, conta que a Petrobras chegou a servir de modelo para reformas de governança em nações vizinhas como a Colômbia, graças ao nível de disclosure de informações financeiras, à realização de auditorias interna e externa e à autonomia financeira e comercial. O último quesito foi fundamental para a decisão de explorar águas profundas, que resultou na descoberta de petróleo no pré-sal, em 2007. Essas práticas, entretanto, vêm se deteriorando nos últimos anos, constata Musacchio.

O especialista em direito societário Walfrido Jorge Warde Júnior faz um contraponto. Ele argumenta que, no caso da Petrobras, sua função pública está colocada de maneira clara em leis como a do Petróleo, de 1997, e a do Pré-Sal, de 2010. Aquela, em seu artigo 1o, obriga a política energética nacional a proteger o interesse do consumidor em matérias de preço e oferta de produtos. Diante disso, o advogado afirma que quem investe na estatal deveria saber que seus interesses privados se submetem aos do Estado. “A Petrobras foi criada para tornar o Brasil independente na produção de petróleo, além de executar políticas públicas previstas nessas leis”, explica. “O objetivo público faz parte do jogo. A geração de valor e lucro é um subproduto eventual de sua atividade.”

Conselho neutro
Quando se trata de estatais de capital aberto, atingir o tênue equilíbrio entre o interesse do Estado, controlador da companhia, e o dos demais acionistas é uma tarefa bastante complexa. No mundo, a norueguesa Statoil é a que chega mais perto desse objetivo, de acordo com a OCDE. A estatal de petróleo é considerada referência no mercado pelas boas práticas e por sua independência do governo, que tem 67% das ações. A força da Statoil para se proteger dos superpoderes do Estado está na composição do conselho de administração: ele é formado majoritariamente de membros independentes e presidido por um representante dos minoritários. A Petrobras, por sua vez, tem 20% de independentes, e o presidente interino do conselho é Luciano Coutinho, que também comanda o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Ele deve ser substituído, após a assembleia de acionistas, por Murilo Ferreira, presidente da Vale.

A indicação de Murilo marca a primeira vez em que a Petrobras não terá um ministro como chairman. Está aí outra diferença entre a companhia brasileira e a Statoil. Enquanto na Petrobras sete dos dez conselheiros foram indicações políticas, na Noruega a prática é proibida em estatais desde a década de 1960. Na época, um acidente numa mineradora tornou-se escândalo nacional após o ministro da Indústria, que tinha assento no board, ter sido acusado de negligência. “Um conselho de administração competente e autônomo é fundamental para a boa governança dessas companhias”, avalia Hans Christiansen, economista-sênior da OCDE.

A Noruega também se tornou referência por encontrar mecanismos para lidar com a potencial ausência de previsibilidade e transparência nas empresas de capital misto. A cada quatro anos, o governo publica um documento detalhando os planos estratégicos de suas estatais, que podem apresentar, por exemplo, informações sobre o futuro da política de preços. “No período seguinte, a empresa é proibida de tomar decisões em desacordo com essas diretrizes. Isso protege o investidor de surpresas”, diz Christiansen.

O exemplo norueguês inspirou outras nações a modernizar suas regras de governança. Na Finlândia, uma lei de 2007 definiu padrões obrigatórios para estatais e criou um órgão específico para monitorá-las. Ligado ao gabinete do primeiro-ministro, o Departamento de Controle das Estatais é responsável por desenvolver e implementar políticas de atuação do governo como acionista — o Estado controla cerca de 60 empresas no país nórdico — e não tem nenhuma função regulatória. Algumas de suas atribuições são definir a estratégia do governo como controlador e atualizá-la constantemente; acompanhar e analisar o desempenho das empresas; e reportá-lo ao Parlamento anualmente. Também em 2007, a Hungria lançou regras semelhantes.

Na América Latina, o Chile tem apresentado inovações. Uma delas é a norma que obriga o Estado a compensar financeiramente as estatais de custos de iniciativas alheias ao objeto social da companhia. Essa supervisão é feita por meio do Sistema de Empresas (SEP), órgão específico de monitoramento das estatais chilenas. Certamente não faltam boas referências para inspirar os países emergentes. Provavelmente são eles que, não pelas melhores razões, estão desinteressados nesses exemplos.

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Ilustração: Beto Nejme/Grau180.com

 




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