Ilustração: Marco Mancini / Grau 180

O relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos fundos de pensão caiu como uma bomba sobre quatro das maiores entidades de previdência complementar do País: Funcef (dos servidores da Caixa Econômica Federal), Petros (dos funcionários da Petrobras), Postalis (dos empregados dos Correios) e Previ (dos funcionários do Banco do Brasil). O documento, apresentado em abril, pediu o indiciamento de pouco mais de 140 pessoas envolvidas em esquemas fraudulentos e de má gestão nessas fundações. Patrocinadas por estatais, elas apresentaram déficit de R$ 43 bilhões em 2015. O rombo é resultado em grande parte de desvalorização de ativos de renda variável e de questões atuariais (como as relacionadas ao impacto sobre as pensões das novas configurações de família), mas também de investimentos que se relevaram verdadeiras ciladas. Funcef e Petros, por exemplo, investiram em debêntures da Gradiente — o aporte ocorreu em 2010, quando a companhia já estava em recuperação judicial. Além disso, assim como a Previ, as duas fundações são sócias da Sete Brasil, empresa criada para gerenciamento da compra de sondas para o pré-sal e que hoje luta para não naufragar.

Esses e outros investimentos (veja infográfico) contribuíram para minar um componente básico quando se fala em investimentos em previdência: confiança. Na tentativa de restabelecer esse pilar, o Senado aprovou, em abril, o Projeto de Lei 268/2016, apresentado pelo senador Aécio Neves (PSDB-MG). Se aprovado pela Câmara dos Deputados, o projeto vai reformar a Lei Complementar 108/2001, que trata das entidades fechadas de previdência complementar. A perspectiva é de que o texto passe por modificações antes de ser votado, mas, por ora, não há previsão de data de ida ao plenário. Depois, o projeto retorna ao Senado, que tem a palavra final por ser a casa proponente da lei.

Uma das principais propostas do PL 268 diz respeito à escolha dos diretores das fundações, os responsáveis pela gestão administrativa, financeira e patrimonial. O PL prevê que a escolha desses profissionais seja feita por processo seletivo público conduzido por empresa de recrutamento. Além disso, os candidatos não poderão ter exercido atividades político-partidárias por um período de até dois anos antes da contratação e nem ocupado cargo de livre nomeação no patrocinador ou na administração direta do governo que controla o patrocinador nos dois anos anteriores. As exigências ajudariam a eliminar ingerência política nos fundos de pensão. “É positivo que a seleção dos diretores seja feita por meritocracia. Hoje, não há nada que garanta a expertise desses profissionais”, observa Rafael Silveira e Silva, consultor legislativo do Senado, cuja função é elaborar estudos para ampliação do entendimento dos senadores sobre diversas matérias em tramitação na casa.

Atualmente, todas as fundações são livres para decidir como seus diretores chegam aos cargos: se por indicação do patrocinador, eleição em que votam participantes e assistidos ou contratação no mercado. Na visão de Silvio Sinedino, membro do conselho deliberativo da Petros eleito pelos participantes, a escolha dos diretores não deveria ficar a cargo de uma empresa de recrutamento, e sim nas mãos dos contribuintes dos planos — afinal, são eles os maiores interessados na boa administração do patrimônio do fundo de pensão. “A presença de representantes dos participantes na diretoria contribui para o fortalecimento do sistema de governança. Os diretores têm acesso a informações que não estão disponíveis nem mesmo para os conselheiros fiscais”, argumenta Sinedino.

Dos quatro fundos analisados pela CPI, dois têm diretores eleitos pelos participantes (Funcef e Previ) e dois, não (Petros e Postalis). E justamente esses últimos apresentaram prejuízos mais frequentes. Dos 14 investimentos avaliados pela CPI por suspeita de fraude e falta de análise de riscos (veja infográfico), Petros e Postalis estavam envolvidos em oito. A Funcef participou de cinco e a Previ de um.

Diante desse cenário, o Postalis aprovou, em dezembro do ano passado, um novo regulamento, com a previsão de eleição de diretores pelos participantes. Já na Petros essa realidade ainda é uma promessa. Desde 2008, um acordo com a Petrobras prevê a escolha de dois diretores pelos participantes. Mas para que essa mudança passe a valer é necessária alteração do estatuto da Petros, em deliberação na qual votam os patrocinadores (a Petrobras é o maior). Sinedino alega que, para manter influência sobre os investimentos da fundação, a Petrobras ainda não aprovou o novo estatuto — embora ele tenha recebido o aval do conselho deliberativo da Petros ainda em 2011.

Procurada pela reportagem, a Petrobras informou ter discordado de vários pontos do regulamento e encaminhado à Petros sugestões de alteração. A Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc) também pediu mudanças no documento, como a retirada da obrigatoriedade de os conselheiros indicados pelos patrocinadores ocuparem cargo de confiança nos próprios patrocinadores. De acordo com a Petrobras, o assunto está ainda em discussão entre a Petros e a Previc.

Segundo Silva, consultor do Senado, não há nada no PL 268 que impeça um indicado dos participantes de ser diretor — basta que ele ingresse no processo seletivo e prove capacidade para exercer o cargo. Nada mais natural, já que garantir a qualificação dos profissionais que atuam nas fundações é uma das principais bandeiras do PL e também uma preocupação da Previc. Desde julho passado, conselheiros e diretores das fundações devem passar por um processo de habilitação na entidade, para análise de conduta e experiência. O conhecimento técnico desses profissionais já é avaliado desde 2009, quando a Resolução 3792 do Conselho Monetário Nacional passou a exigir deles uma certificação dada por entidade de reconhecida capacidade técnica, como o Instituto de Certificação dos Profissionais de Seguridade Social (ICSS).

Diretor superintendente da Previc, José Roberto Ferreira considera positivos os esforços para blindagem político-partidária dos fundos de pensão vinculados a estatais. Porém, avisa que a entidade não vai se envolver nesse processo. “Não pretendemos analisar o mérito da isenção política e partidária do profissional, dada a dificuldade de se obter essa comprovação”, justifica.

Com ou sem independentes?

Na tentativa de proteger os recursos das fundações das influências políticas, o PL 268 propõe também a inclusão de membros independentes nos conselhos deliberativo e fiscal dos fundos de pensão patrocinados por estatais. Hoje, os conselhos deliberativos podem ter até seis integrantes: três indicados pelos patrocinadores e três eleitos por participantes e assistidos. Pelo projeto, essa configuração seria adaptada para a entrada de dois integrantes independentes — com isso, patrocinadores e participantes perderiam uma cadeira cada um. O mesmo aconteceria no conselho fiscal, que conta hoje com até quatro membros e passaria a ter seis — postos ocupados igualitariamente por independentes, eleitos e indicados. “Os independentes vão oxigenar a atuação dos conselhos. Um conselho deliberativo atuante não teria deixado os maus investimentos acontecerem”, defende Anna Maria Guimarães, coordenadora acadêmica da Saint Paul Escola de Negócios.

Os participantes dos fundos reclamam da proposta. Embora continuem presentes nos conselhos, não gostaram de ver a própria representatividade, conquistada a duras penas, diminuída em favor de profissionais do mercado. Até porque “os casos recentes de recursos mal aplicados vieram justamente de pessoas de fora”, conforme observa Renato Chaves, especialista em governança corporativa. O déficit do Postalis, por exemplo, foi causado, entre outros motivos, por falha do BNY Mellon Serviços Financeiros DTVM, que, como administrador e responsável pela controladoria fiduciária de fundos do Postalis, deveria ter prevenido investimentos irregulares, como o do fundo Brasil Sovereign II, gerido pela Perimeter Asset Management. O veículo aportou recursos em títulos das dívidas argentina e venezuelana, em desacordo com o regulamento do fundo, o que causou um rombo de R$ 240 milhões. De acordo com a investigação da CPI, o Postalis foi o único que terceirizou parte da administração da carteira e contratou uma controladoria com a justificativa de melhorar a governança.

Também cabe destacar que, na prática, a participação de independentes pode fazer muito pouca diferença na blindagem política dos fundos de pensão. Isso porque, conforme a legislação vigente, sempre cabe ao presidente da fundação, indicado pelo patrocinador, o exercício do chamado voto de qualidade (ou voto de minerva). Ou seja, é ele quem dá a palavra final nos empates. No conselho fiscal, o voto de qualidade também cabe ao presidente, mas nesse caso ele é indicado pelos participantes. O projeto de lei não altera essa sistemática.

Na Petros, a preponderância do patrocinador é evidente. Já há 13 anos consecutivos a fundação tem as contas de vários planos reprovadas pelo conselho fiscal — e há três anos seguidos a reprovação é unânime (o grupo é formado por dois representantes eleitos pelos participantes e dois indicados pelos patrocinadores). Um dos principais motivos da rejeição é o fato de a Petros ser acusada de deixar de cobrar dívidas da Petrobras — recursos que poderiam aliviar a necessidade de contribuição dos participantes para equacionamento do déficit. Apesar da reprovação constante do conselho fiscal, o conselho deliberativo sempre aprova o balanço, eventualmente com o exercício voto de qualidade.

Considerando esse pano de fundo, Sinedino considera que a Lei Complementar 108/2001 deveria ser alterada para que as fundações passassem a organizar assembleias, como nas companhias abertas, para deliberar, entre outros assuntos, a aprovação das contas.

Fiscalização

Se as mudanças propostas para diretorias e conselhos das fundações geram controvérsias, o mesmo não acontece quando o assunto é a necessidade de reforma da estrutura responsável por disciplinar e fiscalizar a previdência complementar fechada no País. É consenso no mercado de que tanto a Previc, que supervisiona as fundações, quanto o Conselho Nacional de Previdência Complementar (CNPC), que regulamenta o setor, precisam passar por ajustes para
ganhar efetividade.

“A fraqueza da Previc está no fato de ser um órgão sem independência”, observa Silva, assessor legislativo do Senado. Exemplo disso, diz, é a prerrogativa que o governo tem de nomear e exonerar os dirigentes da entidade quando quiser. Para evitar esse tipo de situação, a CPI dos fundos de pensão sugeriu mandatos fixos para os dirigentes da Previc, como ocorre na Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Silva também defende que os dirigentes da superintendência sejam submetidos a uma sabatina no Senado Federal, já que esse mecanismo tem potencial para constranger as indicações meramente políticas ou por amizade. Essas mudanças são objeto do PL 10/2015 e do PLS 361/15, mas ambos estão parados na Comissão de Assuntos Sociais do Senado. O relator dos projetos é o senador Romero Jucá, investigado atualmente pela Operação Lava Jato.

A Previc também precisaria melhorar sua capacidade para punir os responsáveis por irregularidades. O mercado considera que o órgão demorou a agir em aplicações suspeitas que se tornaram objeto da CPI. Ao se debruçar sobre o caso do Postalis, o Tribunal de Contas da União (TCU) concluiu que a Previc fiscalizou a fundação, mas não de maneira eficiente. Na avaliação do TCU, o órgão demorou nas punições, aplicou penas proporcionalmente pequenas em relação aos danos e anulou procedimentos considerados irregulares pela área técnica da Previc quando eles foram levados a julgamento na diretoria colegiada da entidade ou na Câmara de Recursos da Previdência Complementar (cuja função é julgar em última instância os recursos interpostos contra decisões da diretoria da Previc). Com base nesses fatos, o TCU sugeriu, em relatório, que a Previc tenha “mais autonomia político-administrativa, funcionando como típica agência reguladora, sofrendo, assim, menor influência ministerial para exercer suas atividades”. Além disso, recomenda que as patrocinadoras reforcem a fiscalização sobre as fundações (leia quadro).

Ferreira, da Previc, rebate as críticas. Segundo ele, o órgão autuou todas as operações analisadas pela CPI — só o Postalis, afirma, recebeu 30 autos de infração referentes à prestação de serviços do BNY Mellon — e encaminhou as que tinham sinais de fraude às autoridades competentes. “Quando há indícios de desvios de comportamento ou de crime, o papel da Previc é levar representações ao Ministério Público e à Polícia Federal, o que tem sido feito”, ressalta.

O diretor superintendente esclarece ainda que a Previc está trabalhando para alcançar uma fiscalização mais eficiente, que se antecipe às irregularidades. A conclusão de um projeto de supervisão prudencial, que envolve maior integração entre os sistemas de Previc, Banco Central e CVM, está prevista para 2018. “Com isso, esperamos oferecer uma resposta ainda melhor à sociedade. No ano passado, a Previc interveio num investimento que tinha potencial para gerar perdas de R$ 400 milhões para uma fundação”, informa. Mais uma novidade prevista para acontecer até 2018 é o acesso direto da Previc à base de dados dos fundos de pensão, o que tende a reduzir a necessidade de envio de informações.

Regulamentação

Também não faltam sugestões de melhorias na seara de elaboração de normas, sob a responsabilidade do CNPC. Na opinião de Silva, do Senado, hoje há pouca transparência no processo de regulamentação, uma vez que o órgão se utiliza pouco de expedientes que conferem legitimidade — como colocar as minutas de normas em audiência pública. Ele argumenta ainda que a separação entre o órgão fiscalizador e o normatizador é negativa para a governança da previdência complementar, uma vez que o exercício das duas funções por uma mesma entidade proporcionaria sinergia. Outro ponto para aperfeiçoamento, destaca, é a obrigatoriedade de os dirigentes da Previc participarem de audiências no Senado Federal para que seja possível acompanhar a atuação do CNPC e do setor, a exemplo do que já é feito com os dirigentes do Banco Central.

Diretor presidente da Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (Abrapp), José Ribeiro Pena Neto diz que o grande entrave para a atuação do CNPC é a dependência do governo. O órgão é composto de representantes dos ministérios da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento, da Previc, da Abrapp, de participantes e dos patrocinadores das fundações. “Falta um entendimento de que a previdência complementar é assunto de Estado, e não de governo. Quando há uma crise política, o funcionamento da entidade fica travado”, observa. Prova disso é que, do início do ano até agosto, o CNPC ainda não havia se reunido em 2016.

Entidade que representa as fundações junto à sociedade, a Abrapp aposta na autorregulação para o aprimoramento da gestão dos fundos de pensão. No início de agosto, finalizou a audiência pública do seu código de autorregulação de governança de investimentos, que pretende contribuir para o desenvolvimento sustentável da previdência complementar fechada do País e mitigar a percepção de risco existente. As fundações que aderirem ao código terão sua governança chancelada pelo ICSS. O próximo passo dessa iniciativa, afirma Pena Neto, é sugerir ao CNPC que a certificação seja levada em consideração no processo de supervisão baseada em risco feita pela Previc — em teoria, entidades certificadas implicariam menos riscos.

Como se vê, sugestões não faltam para se melhorar a governança das fundações. Porém, sem comprometimento de patrocinadores, participantes e assistidos com as mudanças, os fundos de pensão tendem a continuar protagonizando escândalos. “Nossa lei para a previdência complementar fechada é uma das mais avançadas do mundo. Mas precisamos de um processo de amadurecimento dos dirigentes dos fundos de pensão, para que entendam o poder e a responsabilidade que possuem”, ressalta Lauro Araújo, responsável por aconselhamento institucional da TAG Investimentos. Sem isso, é possível que a mobilização desencadeada pela CPI simplesmente acabe em pizza — o que não seria improvável. Afinal, essa é a terceira comissão parlamentar de inquérito dos fundos de pensão desde os anos 1990.