Dupla vigilância

“Twin peaks” australiano ganha a adesão de países preocupados em controlar os riscos sistêmicos dos seus mercados. E para o Brasil, essa seria uma boa ideia?

Bimestral/Legislação e Regulamentação/Temas/Reportagem/Edição 75 / 1 de novembro de 2009
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De um lado, um médico acompanha a saúde do paciente. De outro, um policial fiscaliza e pune comportamentos ilegais. É mais ou menos assim que funciona o chamado “twin peaks”, modelo australiano de regulação do mercado de capitais, atualmente em alta entre as autoridades estrangeiras. Enquanto um regulador zela pela liquidez das instituições financeiras e o controle de riscos sistêmicos, outro monitora a conduta dos participantes. Se as “torres gêmeas” do World Trade Center representaram um ataque cruel à visão de mundo norte-americana, os “picos gêmeos” têm sido apontados como uma possível solução para sistemas de regulação consagrados como o dos Estados Unidos. Já praticado na Holanda e no Canadá (veja quadro na página 48), o regime poderá ser adotado também por Espanha, Portugal, Reino Unido e Hong Kong.

O twin peaks ganhou destaque no ano passado, depois de ser elogiado por um relatório do Grupo dos 30, organização que reúne acadêmicos e ex-ministros de finanças de vários países. O Report on the Structure of Financial Supervision, de outubro de 2008, citou a Austrália como a jurisdição com a melhor regulação do mundo. O documento foi assinado por Paul Volcker, ex-presidente do Federal Reserve e assessor econômico de Barack Obama.

Uma das lições da crise financeira foi a de que as estruturas regulatórias falharam ao privilegiar a ação remediadora dos problemas, em detrimento da prevenção de suas causas. Como consequência disso, vários reguladores vêm discutindo, mais do que a criação de novas regras, reformas em seus modelos de atuação. Na Austrália, a forte presença da Australian Prudential Regulation Authority (Apra), responsável pela regulação prudencial, é vista como uma das razões para a economia local não ter sofrido tanto com o subprime. Nenhum banco australiano quebrou durante o terremoto financeiro.

“Havia muito tempo que alertávamos nosso mercado sobre os riscos dos títulos hipotecários nos Estados Unidos”, diz John Laker, presidente da Apra. Por isso, temendo a formação de uma bolha, a agência buscou restringir potenciais estragos causados por empréstimos de segunda linha. No começo de 2008, uma das iniciativas tomadas para conter o ímpeto do mercado pelos papéis de alto risco foi requerer dos corretores hipotecários os mesmos padrões de análise de crédito dos credores originais, os bancos. A medida levou as instituições financeiras a enfrentarem menor inadimplência. Enquanto a Apra se ocupava disso, a Australian Securities and Investments Commission (Asic) ficou liberada para reprimir as irregularidades mais corriqueiras das companhias.

SEPARAÇÃO DE CHAPÉUS — O twin peaks tem como benefício colocar fim aos conflitos entre dois tipos de abordagem. O caso do banco Northern Rock, o primeiro do Reino Unido a relatar perdas com os papéis podres norte-americanos, mostra bem isso. Em setembro de 2007, a falta de liquidez gerada pelo estouro do subprime provocou uma corrida de clientes do Northern Rock às agências para fazer saques. O banco central britânico precisou socorrer a instituição para garantir seus depósitos. Em fevereiro de 2008, o Northern Rock foi nacionalizado depois de não encontrar nenhum comprador privado interessado. No mês seguinte, a Financial Services Authority (FSA), agência reguladora do mercado de capitais e do sistema financeiro no Reino Unido, admitiu que se dedicou muito mais a aspectos de proteção ao consumidor do que à prevenção da falência do banco.

Em junho deste ano, o comitê de assuntos econômicos do parlamento britânico publicou um relatório no qual avalia a necessidade de uma reforma regulatória no país. Segundo o documento, a ênfase dada pela FSA ao aspecto de conduta do mercado foi consequência natural das características da organização. Como a supervisão prudencial, por natureza, é de bastidor — os questionamentos feitos às instituições financeiras são sigilosos —, seu efeito político é baixo se comparado ao da fiscalização de condutas, marcada pela divulgação e repercussão pública. “É natural que um regulador com as duas funções acabe priorizando aquela com maior impacto político imediato. O consumidor não costuma ligar para a FSA para se queixar que determinado banco está adotando operações arriscadas; ele o faz para reclamar que o banco o tratou mal”, diz o texto do parlamento.

O sistema da Austrália conta com apoiadores no Brasil. O advogado e ex-presidente da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) Marcelo Trindade é um dos mais veementes. Ele defende a existência de um regulador prudencial único, que cuide da prevenção de riscos de mercado de capitais, bancos, seguros e fundos de pensão; e de um outro regulador voltado à supervisão de conduta de mercado para os mesmos agentes. Segundo Trindade, a entidade mais apropriada para desempenhar a função prudencial seria o Banco Central. “Ele tem a maior disponibilidade de recursos e capital humano para assumir esse papel”, opina.

Já para a supervisão de condutas, o advogado entende que o órgão mais apropriado seria a CVM. Dessa perspectiva, as funções de supervisão de entidades como a Superintendência de Seguros Privados (Susep), no setor de seguradoras; e da Secretaria de Previdência Complementar (SPC), no de fundos de pensão, seriam “engolidas” pelo xerife do mercado de capitais. “É natural que essa conjugação de reguladores se dê sob a liderança da CVM, por seu porte.”

MENOS DESEQUILÍBRIO — Além de proporcionar mais foco em cada função, o sistema twin peaks tende a diminuir as brechas para a chamada “arbitragem regulatória”. Isso ocorre quando a escolha de determinado ambiente regulatório é pautada pelas “vantagens” que ele oferece — geralmente, menos exigências para o fiscalizado. Essa prática traz consequências negativas ao investidor, como a falta de informações.

Dentro das regras atuais, qualquer pessoa pode colocar seu dinheiro em uma operação de “swap” envolvendo CDB sem saber dos riscos incorridos. Isso porque os bancos não são obrigados a informá-los ao aplicador. Já o derivativo negociado em mercados organizados está condicionado a um grande custo informacional. A diferença se deve ao fato de o CDB ser regulado pelo Banco Central; e os derivativos, pela CVM. “Esse descompasso não seria permitido por um regulador de conduta único, pois este teria a mesma intensidade de exigências na divulgação de vendas dos dois produtos”, diz Trindade.

Outro exemplo citado por ele são as letras de arrendamento mercantil criadas em outubro de 2008, cujas ofertas não precisam ser registradas na CVM. A Medida Provisória 448 dispensou esse procedimento. “(O registro)… faz com que oportunidades de negócios, que no mercado muitas vezes duram apenas poucos dias, sejam facilmente perdidas, caso a emissora não tenha ainda emitido os papéis ou, no mínimo, não disponha de autorização da CVM para a emissão”, diz o texto da MP. Ficou claro que a isenção de registro só foi liberada para diminuir os custos do emissor, em detrimento de uma maior transparência para o mercado. Se os títulos estivessem sujeitos a um regulador de conduta como a CVM, é possível que esse “desconto” regulatório não existisse.

Ary Oswaldo Mattos Filho, professor da escola de direito da Fundação Getulio Vargas (GV Law) e ex-presidente da CVM, é cético quanto à implantação do twin peaks no País. Para ele, há o risco de certos segmentos ganharem menos atenção das agências reguladoras. “Quando estava sob sua batuta, o Banco Central nunca deu muita bola para o mercado de capitais”, lembra o advogado. Até 1976, ano de criação da CVM, o Bacen supervisionava o sistema financeiro e o mercado de capitais. “Será que o Banco Central, como regulador prudencial, não privilegiaria o sistema financeiro, que é o que tem maior potencial de causar danos sistêmicos?”, questiona.

No modelo brasileiro atual, cada regulador cuida dos aspectos prudencial e de conduta de seus respectivos ramos de atuação — a CVM, no mercado de valores mobiliários; o Bacen, no sistema financeiro; a Susep, em seguros; e a SPC, em fundos de pensão. Apesar de reconhecer a atuação de supervisão majoritariamente de condutas da CVM, o diretor da autarquia Marcos Barbosa Pinto pondera que as abordagens prudenciais da agência têm sido efetivas. Exemplo disso são as regras aplicáveis aos fundos de investimento para mitigar riscos, como as que definem limites para os ativos em carteira. “A criação de normas claras e efetivas é uma das maiores expressões da boa abordagem prudencial”, conta Barbosa Pinto. “Aqui, dificilmente um escândalo como o do Madoff teria ocorrido.”

Fora a discussão da utilidade ou não do twin peaks para a realidade brasileira, Otavio Yazbek, também diretor da CVM, sustenta que, em teoria, o modelo já existe no País. Ele argumenta que o convênio entre o Bacen e a CVM firmado em 2002 deu contornos de twin peaks ao corpo regulatório brasileiro. No acordo, o Bacen assumiu a roupagem de regulador prudencial, com o comprometimento de se manifestar previamente a respeito de normas prudenciais da autarquia — relacionadas a mercados de derivativos, bolsas, fundos de aplicação em cotas de fundos de investimento e fundos de investimento no exterior. Yazbek defende que o sistema só precisa ser formalizado. “Como o nosso twin peaks não está 100% declarado, ele também não é 100% eficiente.”




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Tags:  mercado internacional Legislação societária e regulamentação Encontrou algum erro? Envie um e-mail



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