As raízes da crise fiscal

Evandro Buccini*

Ninguém discute que o Brasil passa por um grave problema fiscal. O governo, em 2016, arrecadou 1,3 trilhão de reais, repassou aos estados 231 bilhões de reais e gastou 1,26 trilhão de reais — o que gerou um déficit antes do pagamento de juros de 155,5 bilhões de reais, o equivalente a 2,4% do PIB. Alguns economistas defendem que a origem do problema está na recessão e na queda de receita a ela associada; outros atribuem o problema aos erros e excessos da administração anterior. Uma terceira corrente diz que o problema é estrutural, independente do governante — há décadas os gastos públicos crescem mais rápido que a inflação e o PIB.

A eleição de Lula em 2002 não representou uma ruptura em termos de política fiscal em relação ao final do governo FHC. Olhando a série de superávit primário, é nítido que o novo governo até elevou a poupança pública em um primeiro momento.

O início do período de crescimento elevado na década passada trouxe consigo grandes ganhos de arrecadação de impostos, que mascaravam o aumento de gastos. O Brasil viu, por quase oito anos, superávits primários do governo federal entre 2% e 3% do PIB. Ao contrário do que alguns economistas pregam, esse período é prova do convívio harmônico entre superávit e crescimento.

A crise de 2008 foi o gatilho para a deterioração da política econômica. Após uma recuperação não tão rápida, o superávit primário retornou aos níveis de 2008, por pouco tempo, em 2013. O conjunto de medidas extraordinárias tomadas em 2008 nunca foi revertido completamente, ao contrário: com efetividade cada vez menor, foi expandido. O BNDES é o principal exemplo, mas várias siglas e programas da época são relevantes para nossa discussão: PAC, PSI, MCMV, Fies, desonerações e subsídios em geral. O governo invadiu espaços em que o setor privado tem muito mais capacidade para operar, alocou capital de forma equivocada e destruiu mercados importantes, como os de petróleo e energia elétrica.

Que parte do problema tem relação com a recessão é inegável. Como os economistas dizem, isso é endógeno. Os impostos incidem sobre faturamento e lucros, e quando a atividade econômica esfria, a arrecadação cai. O ideal é ter um bom resultado fiscal em anos de bonança, para que se aguente alguns períodos de recessão sem que seja preciso cortar gastos ou aumentar impostos. Não foi o caso do Brasil. O superávit primário começou a diminuir já em 2011, mesmo ano em que o País cresceu 3,9%. Até 2015, quando Joaquim Levy assumiu o Ministério da Fazenda, o governo pouco fez para tentar corrigir a situação.

A tese de que o problema fiscal é estrutural tem três importantes defensores. Mansueto Almeida, Marcos Lisboa e Samuel Pessoa expuseram sua opinião no artigo “O ajuste inevitável” (http://bit.ly/1COJRo0). Dizem os autores que a despesa pública cresce a taxas maiores do que a renda nacional desde 1991 e que a carga tributária brasileira desde então passou de 25% do PIB para perto de 35% do PIB, acima da média dos emergentes.

Afirmar que o problema é estrutural parece indicar que não há soluções. Mas, apesar das dificuldades em implementá-las, é possível indicar um caminho. A previdência é o primeiro ponto de atenção. No período entre 2010 e 2014 os gastos com previdência cresceram 4,3 pontos percentuais em participação no PIB e devem chegar a 10% do PIB em 2027 com o envelhecimento da população. A mudança do perfil etário também demandará mais recursos para saúde e o País precisa de investimentos em infraestrutura básica, como saneamento.

Em 2016, a nova equipe econômica assumiu com a árdua missão de corresponder à elevada expectativa com que foi recebida. Com a participação de um dos autores do artigo (Mansueto Almeida), o governo emplacou rapidamente uma importante vitória para impedir o crescimento acelerado dos gastos públicos: a emenda constitucional que impõe a eles um teto, limitando seu crescimento à inflação. Não houve, entretanto, grandes mudanças de curto prazo (inicialmente o governo até expandiu gastos com pessoal). Confiando na expectativa de recuperação econômica, o governo esperou até agora para aumentar impostos, após revisões nas variáveis macroeconômicas e frustração de receitas extraordinárias. As privatizações, que poderiam ajudar a atravessar o pior momento, não aconteceram na velocidade esperada no começo do governo.

Um problema complexo normalmente tem solução complexa. As três explicações, em proporções diferentes, dão conta das causas da delicada situação fiscal brasileira. A pior recessão da história do País, causada principalmente por erros de política econômica, contribui com a queda da arrecadação, mas houve uma decisão em não trabalhar para compensá-la (exceto por um curto período com Joaquim Levy) até o governo que assumiu após o impeachment. As ações da administração anterior pioraram o problema em várias frentes. O crescimento descontrolado das desonerações, dos subsídios, do financiamento estudantil e do BNDES são os exemplos mais claros. A questão estrutural também é relevante e tem na demografia e nas regras frouxas de aposentadoria suas piores características, pois, combinadas, inviabilizam qualquer chance de projeção de um superávit primário elevado de forma sustentável no futuro.

Os três pontos não são exaustivos, e por falta de espaço não tratei de outros assuntos. Assim, no próximo artigo falaremos de dívida e da elevada taxa de juros.

*Evandro Buccini (evandro.buccini@riobravo.com.br) é economista da Rio Bravo Investimentos