Uma nova roupagem para o BNDES

O que esperar da transformação da septuagenária instituição em “banco de serviços”

Ilustração: Rodrigo Auada

O que aconteceu nos últimos três anos no BNDES não é usual nem para os heterodoxos padrões brasileiros de instabilidade. Peça fundamental para o arranjo das políticas econômicas durante muitos governos, nesse curto período o banco enfrentou nada menos que cinco trocas de presidentes — passou pelas gestões de Luciano Coutinho, Maria Silvia Bastos Marques, Paulo Rabello de Castro e Dyogo Oliveira antes da conturbada substituição de Joaquim Levy por Gustavo Montezano. Também enfrentou um encolhimento radical do volume de seus desembolsos, a intensificação das pressões para devolução de recursos ao Tesouro Nacional e uma ameaça real de extinção de seu braço de participações (a BNDESPar). Sob um governo empenhado em “limpar” heranças petistas e inclinado ao liberalismo na economia, o quase septuagenário BNDES hoje está diante da possibilidade concreta de mudar completamente de perfil: de fomentador do desenvolvimento econômico, atribuição que fundamentou sua criação e justificou ações às vezes questionáveis de governos, para um banco de serviços, nos moldes dos existentes na Faria Lima, como classificou Montezano por ocasião de sua posse.

A natureza das mudanças desejadas pelo governo Bolsonaro, que insiste na abertura de uma hipotética caixa preta de operações dos últimos anos, e a maneira incisiva como o Executivo passou a tratar o BNDES têm gerado controvérsias — não por acaso, vários ex-executivos e pessoas ligadas ao banco, procurados pela reportagem da CAPITAL ABERTO, declinaram dos pedidos de entrevista, assim como o próprio BNDES. Ainda não está muito claro se a instituição vai mesmo deixar de existir nos moldes que se conhece há tantos anos, mas Montezano já disse que o perfil de “banco de serviços” está traçado: seu foco será nas áreas de privatizações, concessões e em desinvestimentos. Diante dessa perspectiva, os economistas debatem se, afastado o BNDES do papel de fomentador financeiro de grandes projetos, o mercado de capitais nacional teria condições de assumir as cargas de financiamentos até aqui sustentadas pela instituição.

Atualmente, o BNDES já empresta bem menos recursos do que no passado. Considerando valores correntes, os desembolsos caíram de 190,4 bilhões de reais em 2013 para 69,3 bilhões de reais no ano passado; no primeiro semestre de 2019 o volume atingiu 25,1 bilhões de reais. Parte desse declínio é decorrente da própria recessão da economia a partir de 2014, já que a atividade retraída diminui a necessidade das empresas por recursos para expansão dos negócios. Outra parcela pode estar relacionada à substituição da TJLP pela TLP desde o início de 2018. Por conter um componente arbitrário em seu cálculo (um “prêmio” estabelecido a cada três meses pelo Conselho Monetário Nacional), a antiga taxa na prática funcionava como instrumento de política econômica — nada tinha a ver com as taxas de mercado. Já a TLP é baseada em IPCA mais uma taxa estabelecida pelo Banco Central que tende a convergir para o prêmio da NTN-B; assim, reflete muito mais a conjuntura de mercado. Sem a taxa “camarada” que sustentou, nos anos Lula e Dilma, a criticada política dos “campeões nacionais” financiada pelo BNDES, tomadores podem ter procurado outros caminhos para se financiar, o que teria tido impacto negativo sobre os desembolsos do banco — e gerado ganhos para o mercado de capitais.

Correção de falhas

Esse “recuo” do BNDES, entretanto, precisa ser analisado com cautela. Ex-ministro da Fazenda e consultor, Maílson da Nóbrega diz não ter dúvidas a respeito da importância do BNDES para a economia brasileira, em especial no papel de corretor de “falhas de mercado” e na função de fomentador da consolidação das empresas inovadoras via BNDESPar — braço de investimentos do BNDES que compra participações em empresas. Ao assumir o banco, Montezano estabeleceu como prioridade a venda dessas participações, que hoje somam cerca de 100 bilhões de reais. A medida, observa Nóbrega, faz sentido diante do crescimento exagerado da carteira de ações do banco durante o governo do PT (por causa da política dos chamados “campeões nacionais”), mas não há razão para se falar em extinção da BNDESPar e, consequentemente, de seu qualificado corpo técnico. Essa possibilidade ganhou as páginas dos jornais em janeiro deste ano, após declaração dada pelo secretário especial de Desestatização e Desinvestimento, Salim Mattar, em evento realizado pelo Credit Suisse. Na ocasião, ele comentou que o governo planeja vender todas as participações da BNDESPar nos próximos quatro anos, para, no fim desse processo, encerrar as atividades do seu braço de participação.

“Isso seria um erro. Há razões financeiras, institucionais e estratégicas para manter o BNDES e a BNDESPar”, afirma Nóbrega. O economista ressalta que o mercado de capitais brasileiro, mesmo tendo crescido muito nos últimos anos, responde por apenas 20% a 25% da oferta de recursos no País, enquanto nos Estados Unidos a proporção chega a 80%. Por isso, na avaliação do ex-ministro, projetos de infraestrutura e micro, pequenas e médias empresas continuam carecendo de apoio estatal — seja por meio da concessão de empréstimos, seja por meio de aporte de recursos em troca de participação acionária. “Sempre haverá uma falha de mercado a cobrir. E por longo período, o BNDES e a BNDESPar ainda terão função essencial na economia brasileira”, opina, destacando a forma como atuam o Banco Mundial (Bird) e sua subsidiária IFC (International Finance Corporation) — em conjunto, eles oferecem programas de financiamento em países pobres, nos quais as empresas em geral não têm acesso ao crédito privado. “Nunca vi alguém defender a extinção do Bird e da IFC.”

Em busca de um modelo

Embora a forma agressiva que o governo Bolsonaro escolheu para iniciar sua investida sobre o BNDES tenha assustado (o episódio da demissão de Levy envolveu uma constrangedora bronca pública de Bolsonaro, irritado com a nomeação de um diretor que havia trabalhado em governo petista), existe uma certa convergência dos economistas em torno da pertinência do modelo de atuação do banco como uma instituição que usa sua experiência para assessorar programas de concessão e privatização de União, estados e municípios, conforme pretende Montezano. Diretora de desestatização do BNDES entre 1994 e 1996, Elena Landau diz que ainda falta uma definição mais clara do projeto dessa nova gestão (“o BNDES por enquanto é um banco em busca de uma função”, afirma), mas vê com bons olhos esse papel de assessoria nas concessões, especialmente na área de saneamento.

Ela também defende a venda da carteira da BNDESPar, especialmente a alienação de ações de estatais como Petrobras e Eletrobras, admitindo que pode ser necessário tempo para que isso ocorra. No futuro, acha que o BNDES poderia fazer, eventualmente, operações de capitalização, mas sem precisar de uma empresa específica para isso. Para Landau, a emissão de debêntures pode dar conta até mesmo do financiamento de obras de infraestrutura de longa maturação — desde que exista segurança jurídica para os investidores privados. Nesse cenário que ela traça, o BNDES ficaria com as funções de financiar projetos de saneamento e micro, pequenas e médias empresas, em especial as startups (rumo a uma “mudança disruptiva” da economia brasileira).

Uma atuação como a sugerida por Landau deixaria o BNDES mais parecido com seus pares mundo afora. De acordo com uma pesquisa feita pelo Bird com uma amostra de 135 instituições de 76 países (excluindo os Estados Unidos), 83% operam voltadas ao financiamento de micro, pequenas e médias empresas. O problema é que, qualquer que seja o plano estratégico definido para o BNDES, ele está sujeito a mudanças assim que um novo governo toma posse. “O futuro do banco sempre fica na dependência do Executivo da vez”, lamenta o economista Armando Castelar, ex-funcionário de carreira do BNDES, fazendo coro à crítica geral em torno da falta de uma diretriz mais perene para a instituição. Segundo a pesquisa do Bird, reduzir a indevida interferência política é um dos desafios dos bancos de desenvolvimento. Quando mais suscetíveis a ingerências, menos eles são capazes de cumprir a missão de promover o desenvolvimento. Para Castelar, está correta a avaliação de que a BNDESPar hoje é dispensável — de acordo com ele, faz sentido o banco apoiar a emissão de debêntures, mas não integrar conselhos de administração de empresas.

Novas fontes

Estudioso da interação do BNDES com o mercado de capitais, Carlos Rocca, diretor do Centro de Estudos de Mercado de Capitais (Cemec) da Fipe, vê uma migração quase natural do banco para um perfil menos direto em termos de investimento. O empurrão, segundo ele, veio da combinação de queda dos juros de mercado com a diminuição da capacidade de financiamento subsidiado pelo Tesouro. “O BNDES tem agora que migrar para cobrir o que o mercado tem dificuldade para financiar”, resume. Rocca entende que a pujança do banco em anos recentes funcionou como fator de inibição do mercado. Ele lembra, ainda, que essa política acabou levando o BNDES a financiar grandes empresas que tinham plenas condições de captar recursos no mercado de capitais. Nesse novo cenário, ele entende que os nichos mais óbvios para a atuação são as obras de infraestrutura de prazo mais longo (de que as debêntures não dão conta, afirma) e o apoio às empresas menores (ainda sem acesso amplo a capital).

Numa linha semelhante à de Landau, o professor do Insper Sergio Lazarini defende a aceleração da venda das ações da carteira da BNDESPar, por absoluta falta de justificativa para sua manutenção. Além disso, ele afirma que a realidade impõe ao BNDES a necessidade de redefinir prioridades. “O setor privado vai achando novas fontes de financiamento”, justifica. Ele também vê espaço para incentivo a projetos de infraestrutura e criação de mecanismos de garantia para quem não tem como oferecê-las ao setor privado (empresas de menor porte), além de “apoio cirúrgico a startups”.

No caso particular do fomento à inovação, Lazarini diz ser necessário estabelecer se o BNDES ou a Finep (agência nascida nos anos 1960 especificamente para estimular o avanço tecnológico no País) deve apoiar a inovação. “Afinal, duplicidade é sempre desperdício.” Outro ponto importante, observa, é a avaliação da possibilidade de os recursos do BNDES passarem a vir do orçamento federal, como ocorre, por exemplo, com a Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), o que lhes daria mais transparência, na opinião do professor. Hoje o BNDES é abastecido com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), dos retornos dos empréstimos e de eventuais captações externas. Transparência, por sinal, é o que promete Montezano com seus por enquanto apenas prometidos “planos trianuais”. Agora é esperar para ver se as mudanças de fato darão conta das transformações da economia brasileira esperadas para os próximos anos. (Este texto contou com a colaboração de Chico Santos)