Ilustração: Rodrigo Auada

Um anúncio surpreendente bastou para jogar luz no túnel escuro em que se transformou a Eletrobras nos últimos anos. No dia 21 de agosto, depois do encerramento dos negócios no mercado financeiro, o Ministério das Minas e Energia divulgou sua intenção de propor ao governo federal a privatização da companhia — uma notícia há anos esperada por muitos investidores e players do setor. Resultado: as ações ordinárias da estatal subiram 49,29% no pregão do dia seguinte, com volume transacionado pelo menos dez vezes maior que o registrado em 21 de agosto. Em apenas um dia, o valor de mercado da Eletrobras saltou de 20,2 bilhões para 29,3 bilhões de reais. A julgar por essa primeira reação dos investidores e pela boa receptividade da ideia entre especialistas, a venda do controle parece ser a melhor saída para a Eletrobras — estatal que atua em variados ramos do setor elétrico e que detém 31% da capacidade de geração de energia e 47% das linhas de transmissão do País. O principal senão está relacionado ao timing do projeto, que vai precisar tramitar nos labirintos de Brasília ao longo do intrincado ano eleitoral de 2018.

Para se ter ideia do tamanho do problema-Eletrobras é necessário voltar um pouco no tempo — inicialmente cinco anos, quando a então presidente Dilma Rousseff resolveu, com a edição da MP 579/12 (posteriormente convertida na Lei 12.783) mudar regras do setor elétrico, sob a alegada intenção de reduzir tarifas para os consumidores. A mais notória prejudicada foi a Eletrobras, que a partir daquele ano passou a apresentar sucessivos e crescentes prejuízos — ao ponto de, em 2015, amargar perda de 30,5 bilhões de reais. No ano seguinte, a companhia voltou a lucrar (3,4 bilhões de reais).

Entre outras medidas, a MP 579 previa renovação antecipada (por mais 30 anos) de contratos de concessão de usinas hidrelétricas que venceriam entre 2015 e 2017. Como uma espécie de pedágio, as concessionárias que aderissem teriam a remuneração de suas usinas já amortizadas restrita ao investimento feito em operação e manutenção de equipamentos. Os que não aceitassem seriam indenizados. Tendo a União como controladora, a Eletrobras optou pela financeiramente desvantajosa renovação antecipada, o que ajuda a explicar os prejuízos subsequentes. A estatal aceitou o arranjo para contratos de 14 hidrelétricas. Estima-se no mercado que as perdas com a diferença entre a remuneração prevista no acordo de renovação antecipada e o que a Eletrobras poderia ter faturado a preços de mercado atinja 10 bilhões de reais.

O mecanismo desvantajoso de remuneração atende pelo nome de política de cotas. O governo determinou, na MP 579, que as empresas aderentes à renovação antecipada das concessões vendessem a energia gerada por suas usinas, construídas há muito tempo e já amortizadas, apenas a distribuidoras do chamado mercado regulado (com comercialização por meio de leilões normatizados pela Aneel, a agência reguladora do setor elétrico brasileiro). Essas geradoras são remuneradas por uma garantia anual de geração, correspondente a seus custos de operação e manutenção — ou seja, vendem energia a preço de custo e não de mercado, com diferenças enormes, dependendo do preço de mercado vigente. Como a energia dessas usinas é rateada entre as distribuidoras no mercado regulado, a parcela que cada uma recebe corresponde a uma cota, daí a denominação de política ou regime de cotas. Mais engessamento para a já combalida Eletrobras. O modelo agora encampado pelo Ministério das Minas e Energia prevê a descotização, medida considerada fundamental por especialistas para permitir a recuperação duradoura da estatal.

Herança pesada

Como se não bastassem esses problemas, a Eletrobras ainda precisa lidar com a malfadada herança de empresas estaduais de energia que não passaram às mãos da iniciativa privada em ondas passadas de desestatização. São distribuidoras de energia das regiões Norte e Nordeste, geralmente quebradas e que não foram vendidas ou por desinteresse do setor privado ou por pressões políticas dos governos estaduais. O problema é que em determinado momento os estados não tiveram mais como manter essas distribuidoras, e a União foi obrigada a assumir o fardo. Na região Norte, há ainda um agravante: lá, a parcela de geração própria que toda distribuidora possui é vital para o abastecimento e é alimentada por óleo diesel fornecido pela Petrobras — uma relação marcada por décadas de conflitos gerados pela falta de pagamento do diesel pela Eletrobras e em ameaças de cortes do fornecimento pela petroleira. Uma ameaça, na prática, difícil de se concretizar, já que deixaria milhares de pessoas às escuras.

Atualmente a Petrobras cobra da Eletrobras uma dívida de cerca de 6 bilhões de reais, referente ao ajuste mais atual dessa pendência. A Eletrobras controla concessionárias de energia dos estados do Amazonas, de Rondônia, do Acre, de Roraima, do Piauí e de Alagoas. Apesar de em 2016 a holding federal ter obtido lucro, essas empresas “contribuíram” com perdas de 6,9 bilhões de reais. O governo, por intermédio do BNDES, pretende leiloar essas distribuidoras em março e abril do próximo ano, ao preço mínimo simbólico de 50 mil reais cada uma, mas os compradores terão que arcar com investimentos de 7,8 bilhões de reais, sendo 2,4 bilhões de reais no curto prazo. O data room com os dados de cada empresa está aberto desde o dia 22 de novembro.

Bomba-relógio

A combinação explosiva para os números da Eletrobras (e, consequentemente, para os cofres do Tesouro) dos efeitos da MP 579 com a herança de concessionárias de estados mais pobres é reconhecida mesmo pelos opositores da ideia da privatização. Esse quadro deixa a Eletrobras muito distante do que em 1962, ano de sua fundação, para ela se pensou como missão: assegurar geração de energia elétrica para abastecer um país em franco processo de industrialização e urbanização.

Originalmente, o projeto de criação da Eletrobras data de 1954 (no segundo governo de Getúlio Vargas), nascido das propostas de investimentos em infraestrutura feitas pela comissão mista Brasil-Estados Unidos, um grupo formado por especialistas dos dois países que tinha como missão estudar alternativas para o desenvolvimento brasileiro nos mais variados campos. Para além do setor elétrico, a comissão sugeriu a criação do BNDE, que posteriormente ganhou o “S” que ostenta até hoje. Embora tenha sido gestada no último governo Vargas, a lei que criou a Eletrobras (de número 3.890-A) ainda demorou um tempo para sair — só foi assinada em 1961, pelo então presidente Jânio Quadros. No modelo atual, a Eletrobras é um guarda-chuva que abriga um grande número de empresas, com destaque para as geradoras Furnas (Sudeste), Chesf (Nordeste), Eletronorte (Norte), Eletrosul (Sul), Itaipu Binacional (Brasil e Paraguai) e Eletronuclear. No plano de desestatização ora defendido pelo governo ficam segregadas das demais Itaipu e Eletronuclear — a primeira por ser resultado de um acordo com um outro país e a segunda pelo fato de a Constituição estabelecer o monopólio estatal das operações com energia nuclear. Mesmo com o salto de agosto, o valor de mercado da Eletrobras ainda está muito longe de seus ativos totais de 170,6 bilhões de reais apurados no fim do primeiro semestre deste ano.

Interesses políticos

Criada num contexto de efetiva transição de um Brasil rural para um país mais moderno, a Eletrobras sempre suscitou debates, principalmente quando se fala em repassar a companhia para a operação da iniciativa privada. O físico Luiz Pinguelli Rosa, diretor da coordenação dos programas de pós-graduação em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Coppe-UFRJ) e ex-presidente da Eletrobras (2003) é totalmente contra a privatização. Reconhece, no entanto, que a empresa “tem dificuldades, especialmente financeiras” e que “foi muito esvaziada nos últimos anos”. Na avaliação de Pinguelli Rosa, a política de cotas e a incorporação das distribuidoras estão no cerne das atuais dificuldades da Eletrobras. Ele observa que a empresa tem um papel importante a cumprir no desenvolvimento do setor elétrico brasileiro, mas que só pode ser bem-sucedida nessa tarefa se não for administrada segundo interesses políticos.

“Não é verdade que toda estatal é ruim e que toda empresa privada é boa”, ressalta, citando a mineira Cemig e a paranaense Copel como exemplos de estatais eficientes do setor. Entre as estrangeiras, o especialista menciona a francesa EDF e a canadense Hydro Quebec, além de buscar nos Estados Unidos, a pátria do capitalismo liberal, o caso da Tennessee Valley Authority (TVA) como argumento para defender a gestão estatal no setor elétrico. “O próprio exército dos Estados Unidos administra várias hidrelétricas e nunca por lá se falou em privatização”, acrescenta.

Já José Luiz Alquéres, presidente da Eletrobras entre 1993 e 1995 e que deixou o cargo de presidente do conselho de administração da estatal no último mês de março, a venda é sim o melhor caminho para a companhia. “A Eletrobras cumpriu seu papel até o final da década de 1980. Criou um moderno setor empresarial, promoveu a indústria nacional e assegurou o abastecimento a todos”, comenta. “A partir de então, tornou-se absolutamente desnecessária.”

Em linhas gerais, Alquéres argumenta que a criação da estatal se insere em um quadro completamente diferente do atual — daí não fazer sentido mantê-la como está. “A Eletrobras é uma criação tardia de um ciclo de desenvolvimento que ficou em moda na Europa do período subsequente à Segunda Guerra, quando surgiram empresas como a francesa EDF, as italianas ENI e Enel e a britânica CEGB, todas envolvidas nos pesados investimentos necessários para a reconstrução do continente devastado pelo conflito encerrado em 1945”, destaca. A criação da Eletrobras teve ainda outro aspecto, segundo ele: o projeto dependia de um volume de capital e de garantias para empréstimos que só o Estado poderia prover, o que, com o desenvolvimento de outros mecanismos de financiamento ao longo do tempo, tornou essa dependência obsoleta. Alquéres defende que o governo deveria ter privatizado a companhia elétrica ainda na década de 1990, lembrando que o presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) só não conseguiu levar a ideia adiante por causa da resistência do ex-presidente (1992-1994) e ex-governador de Minas Gerais (1999-2003) Itamar Franco, que não aceitava a venda de Furnas. Alquéres é a favor da privatização da Eletrobras, mas faz uma ressalva: os objetivos de ajuste fiscal, afirma, não podem presidir o processo de privatização, a não ser que não impeçam uma transferência de controle benfeita.

A economista Elena Landau, que do alto da cadeira de diretora de Desestatização do BNDES (1994-1996) comandou privatizações de estatais federais e estaduais, é outra entusiasta de longa data da venda da Eletrobras. Substituta de Alquéres na presidência do board da empresa, ela renunciou ao posto no fim de julho. Landau diz que enquanto esteve no cargo não se tocou no assunto privatização. A preocupação da também advogada se concentra nas muitas pedras no caminho do atual plano para desestatização — existentes nos campos político, econômico e jurídico. Da seara econômica ela cita a necessidade de criação de uma regra de transição que impeça um tarifaço e os cuidados para se evitar concentração no setor e para se garantir que os recursos arrecadados com a venda sejam efetivamente usados para a capitalização da empresa.

De acordo com ela, há pelo menos duas importantes questões jurídicas no caminho: a Eletrobras foi retirada do Programa Nacional e Desestatização (PND) por meio de uma lei, e a lei de criação da empresa diz que a União deve deter no mínimo 50% do capital mais uma ação. Por isso, afirma, consolida-se a avaliação entre os advogados de que o governo precisa aprovar uma lei no Congresso Nacional para tocar a privatização — sem isso, o processo ficaria sujeito ao risco de judicialização. Aí surgem os obstáculos políticos. Afinal, um governo fraco vai precisar negociar um processo dessa monta com parlamentares exatamente em um ano de eleições (e todos concordam que 2018 não será um ano eleitoral comum). A despeito de reconhecer o bom trabalho do ministro das Minas e Energia, Fernando Coelho, Landau vê poucas chances de a privatização da Eletrobras vingar no primeiro semestre de 2018 — antes, portanto, que a corrida eleitoral tome conta do cenário.

O economista Nivalde de Castro, coordenador do grupo de estudos do setor elétrico da UFRJ, fundamenta sua defesa da privatização da Eletrobras no histórico do setor no País. Segundo ele, hoje não há capital público suficiente para os investimentos necessários à segurança do suprimento de energia elétrica — assim como em meados do século 20 não havia capital privado para tanto. Na sua avaliação, a incapacidade do Estado brasileiro de arcar com as necessidades de investimento no setor elétrico ficou evidente na crise de 2001, que desencadeou um amplo racionamento. Houve certa recuperação nos anos seguintes, observa, mas logo os problemas voltaram a emergir — puxados pela própria MP 579 e pela subsequente crise hídrica de 2013-2014. Como Alquéres, Castro adverte para o risco de o governo estar colocando objetivos fiscais à frente dos objetivos do setor — estratégia que pode gerar novo desastre.

Outro defensor da privatização é o engenheiro Adriano Pires, sócio-diretor do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE). Favorável à desestatização da Eletrobras via bolsa, que capitalizaria uma empresa quebrada, Pires afirma que o fato de a estatal se livrar de interesses políticos pode até contribuir para a redução das tarifas em médio e longo prazos. Por isso, ele classifica o anúncio da venda da Eletrobras como “a melhor notícia dada por este governo”. Também ciente dos problemas de timing da proposta de privatização, ele considera que maio do ano que vem é o prazo máximo para aprovação do projeto no Congresso. “Depois disso, não haverá nenhuma condição ainda em 2018”, sentencia. Os próximos meses serão, sem dúvida, decisivos para a Eletrobras. Depois de tanta penúria, tudo o que os acionistas da companhia querem é um motivo para recobrarem a esperança.