Seja em termos de conteúdo ou de procedimentos e prazos para tramitação, polêmica é o que não falta na atual (mais uma) tentativa do Executivo de emplacar uma proposta de reforma tributária. Há temores, críticas e ressalvas para todos os gostos, incluindo um ponto particularmente caro ao mercado de capitais: a tributação de dividendos, valores recebidos por acionistas de empresas que hoje são isentos. No sistema adotado pelo Brasil, válido desde 1996, a carga nesse caso fica concentrada nas empresas, que pagam imposto de renda e contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL). 

Diante da reação negativa de agentes econômicos a partir da apresentação do primeiro texto, no fim de junho, o relator do projeto de mudanças do imposto de renda na Câmara, Celso Sabino (PSDB), apresentou um substitutivo que recua em ideias como a de tributar ganhos com vendas de cotas de fundos imobiliários (FIIs). Mas a tributação dos dividendos permaneceu, com a previsão da instituição de uma alíquota de 20%, vinculada a uma contrapartida na tributação da pessoa jurídica. “Esse é um assunto matricial, já que envolve os interesses de boa parte das empresas no País”, observa Luiz Felipe Centeno Ferraz, sócio do escritório Mattos Filho.  

O debate sobre os dividendos pode parecer uma questão secundária, mas na verdade é ponto importante na dinâmica da estruturação do sistema tributário brasileiro. Ele alcança aspectos como o grau de complexidade da cobrança de impostos, taxas e contribuições — no qual se insere a viabilidade da fiscalização do fisco — e a justiça na origem dos recursos arrecadados pelo Estado. 

Nada de simplificação 

No que se refere à simplificação do sistema, um dos princípios que impulsionam a atual necessidade de reforma, o texto “melhorado” do substitutivo ainda não representa avanço, na avaliação da tributarista Ana Carolina Monguilod, do i2a Advogados. “A tributação concentrada na pessoa jurídica é o que de melhor pode ser feito. Cobrar o imposto por meio dos dividendos terá um nível muito maior de complexidade: exigirá, por exemplo, a aplicação de normas que já estavam adormecidas, como as que tratam da distribuição disfarçada de lucros pelas empresas para benefício de determinados sócios, e que envolvem aspectos muito subjetivos. Na prática, será um inferno”, opina a advogada. 

Além disso, destaca, a insegurança jurídica com a criação da cobrança será marcante, tendendo a gerar mais contencioso tributário. “Provavelmente haverá muitos questionamentos da taxação a partir de 2022, inclusive das cobranças sobre os dividendos decorrentes de lucros gerados até 31 de dezembro deste ano. O Supremo Tribunal Federal até já se manifestou contrariamente.” Outro problema, segundo ela, está na falta de transparência quanto aos impactos da tributação sobre a carga tributária que recai sobre empresas e seus sócios. “No início o governo afirmou que a mudança seria neutra em relação à carga, depois admitiu a possibilidade de resultar em aumento”, ressalta. Com o substitutivo, pontua, a combinação de tributação dos dividendos e das alíquotas que recaem sobre as empresas resultaria numa carga de 37% — maior, portanto, que os atuais 34% correspondentes a IRPJ mais CSLL. 

Dissolução de mitos 

Para usar uma expressão em alta nos últimos tempos, a tributação de dividendos está, no Brasil, inserida numa disputa de narrativas — por isso, Monguilod defende a dissolução de alguns mitos sobre o tema. Um deles, talvez o mais arraigado, sustenta que a isenção de dividendos beneficia sócios de empresas — ou seja, segundo esse raciocínio, quem tem participação em empresas não pagaria imposto sobre os rendimentos relacionados, diferentemente de assalariados. “Mas o que importa nesse caso é considerar que essa pessoa física estaria recebendo retorno de um investimento numa empresa depois de a pessoa jurídica já ter recolhido os tributos”, explica. Isso significa que o sócio já estaria pagando tributo, mas por meio da empresa na qual colocou dinheiro.  

Uma alternativa à tributação de dividendos, na visão de Monguilod, poderia ser um modelo combinado — comum em jurisdições internacionais —, em que seriam tributados tanto a empresa quanto o sócio, e com alíquotas que juntas não fossem abusivas. “O sistema brasileiro, de cobrança concentrada na empresa com alíquota alta, é um tanto excepcional”, diz a advogada, reforçando que eventual mudança deveria ser cuidadosa para evitar dupla tributação. 

Um segundo mito, lembra, é o que apregoa a necessidade de o Brasil seguir o que a maior parte do mundo faz. “Todos os modelos têm prós e contras, e eles são escolhidos pelos países conforme suas realidades. Talvez a tributação concentrada nas empresas seja um bom modelo para o Brasil”, diz. Ela afirma não encontrar muita pertinência em comparações que normalmente são feitas entre a carga tributária de outros países e a brasileira, à medida que os contextos são muito diversos. “Em outros lugares, por exemplo, há PIS e Cofins?” 

Tributação indireta 

O professor do Instituto de Economia da Unicamp Guilherme Santos Melo coloca o foco na justiça do sistema tributário brasileiro, remontando um quebra-cabeça histórico. “Pelo menos desde a última verdadeira reforma tributária, entre 1966 e 1967, durante a ditadura militar, o modelo é calcado mais na tributação indireta, do consumo, do que nas cobranças sobre capital. A ideia era favorecer o projeto de desenvolvimento da época”, afirma. Data desse período, por exemplo, o imposto que precedeu o ICMS — um tributo direto cujas características foram sendo deturpadas ao longo do tempo. “Nas últimas décadas, as receitas tributárias foram sendo concentradas na União, com baixa participação da tributação sobre a renda e o patrimônio e elevada fatia dos tributos indiretos.” 

Na mesma linha do “desafogamento” da capacidade de investimento do setor privado, destaca o professor, as mudanças dos anos 1990 foram baseadas na “economia do gotejamento”, tese segundo a qual seria mais eficiente deixar o capital acumular riquezas para que possam gerar retorno para a economia sob a forma de investimentos, empregos e renda. Essa foi, segundo ele, a lógica da isenção dos dividendos com tributação das empresas instituída no Brasil em 1996, ideia que considera superada na maior parte do mundo. “O objetivo da atração de capitais e aumento dos investimentos nunca foi alcançado”, diz Melo. 

Na avaliação do professor, o intuito da tributação sobre a renda é exatamente distribuir renda, algo especialmente importante num país com o alto grau de desigualdade social como o Brasil. “E onde está a renda dos mais ricos do País? Em lucros e dividendos. Por isso defendo a tributação”, afirma, ressalvando não concordar nem com os moldes nem com a pressa da proposta que está no Congresso. Segundo ele, essa mudança — assim como a natimorta ideia de tributar fundos de investimento imobiliário — exigiria um amplo debate com a sociedade, além de previsão de períodos de adaptação.  

Ainda, observa Melo, o foco da reforma da tributação sobre a renda deveria estar na progressividade das alíquotas, para tornar o sistema mais justo. E ele defende que a alíquota de 34% de tributos da pessoa jurídica é mais “estatutária” do que real, já que muitas empresas conseguem pagar bem menos recorrendo ao expediente do planejamento tributário. “Existem muitas brechas para redução dessa carga. Além disso, é preciso considerar que cerca de 95% das empresas brasileiras ou estão no Simples ou recolhem tributos pelo regime do lucro presumido, que têm cargas mais baixas”, completa. 

Embora a reforma tributária seja cercada de expectativas, não parece haver caminho fácil no Congresso para aprovação do texto conforme as vontades do Executivo — até porque o assunto concorre, em temos políticos, com temas quentes como fundo eleitoral e CPI da covid. Considerando o tamanho do impacto das mudanças nos impostos e a pouca (ou nenhuma) discussão com a sociedade, não parece que haveria muitos detratores da ideia de mais um adiamento. E para além de 2022, porque já se sabe que em ano eleitoral não há clima para votações em Brasília. 

Leia também

Voltando aos juros sobre capital próprio

Modelo de capitalização da Eletrobras pode custar muito para o setor

O papel da integração na jornada de M&A