Lei das Estatais na prática

Os impactos da legislação e as barreiras à sua implementação nas empresas

Legislação e Regulamentação/Reportagem / 5 de outubro de 2018
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Lei das Estatais na prática

Ilustração: Rodrigo Auada

Companhias estatais, sociedades de economia mista e suas subsidiárias tiveram até 30 de junho deste ano para se adaptar às normas estabelecidas pela Lei 13.303, mais conhecida como a Lei das Estatais. Criada em 2016, em meio a um cenário econômico e político conturbado, a legislação obrigou essas empresas a promoverem mudanças em seus estatutos sociais e estruturas internas para adoção de boas práticas de governança, gestão de riscos e compliance. A expectativa é que, com as mudanças, haja uma redução do risco de corrupção nessas organizações.

Quais foram os resultados e impactos gerados pela lei? Como os investidores reagiram às mudanças? Essas e outras questões foram discutidas no Grupo de Discussão “Lei das Estatais na prática”, realizado no dia 5 de setembro pela Capital Aberto. Participaram do encontro André Vasconcellos, membro da comissão de compliance e governança corporativa do Instituto Brasileiro de Relação com Investidores (Ibri); Emilio Carazzai, ex-presidente do conselho de administração do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC); Marcelo Gasparino, conselheiro de administração independente da Celesc Distribuição; Joelson Sampaio, professor da FGV-SP e Richard Blanchet, sócio sênior do Loeser, Blanchet e Hadad Advogados. Confira os principais trechos do encontro.

CAPITAL ABERTO: Qual a avaliação de vocês sobre a Lei das Estatais?

Emilio Carazzai: A lei é excessivamente prescritiva e termina por engessar, enrijecer o aspecto formal, além de aumentar o privilégio pela formalidade em detrimento da essência. A rigor, ela nasceu de uma “pegadinha” de um congressista. A Constituição, em seu artigo 176, diz que o Estado só pode produzir bens e serviços diretamente ao mercado sob os imperativos da segurança nacional e do relevante interesse público. Temos, hoje, situações que são exatamente o inverso, em que a sociedade está servindo determinadas empresas, e não o contrário. O parágrafo primeiro desse artigo estabelece que mesmo que a estatal venha a produzir bens e serviços diretamente ao mercado, ela deve submeter-se à legislação privada. Houve uma torção nesse artigo, dizendo que as empresas estatais serão regidas por uma legislação própria e se submeteriam à legislação privada. Isso criou uma ambiguidade, que é a especialidade do Congresso Brasileiro. A Lei 13.303 não revogou outras leis anteriores. Agora, quando um juiz for julgar um caso sobre a Lei 13.303, precisará olhar quatro estatutos legais para saber o que está prevalecendo.

Todos os ex-dirigentes da Petrobrás envolvidos da Lava Jato passariam pela lei. Por outro lado, houve recentemente um caso envolvendo uma das mais importantes empresas públicas federais em que houve a situação oposta. O presidente era um funcionário de carreira e fazia parte de um partido político, e todo o trabalho de recuperação da empresa foi comandado por uma secretária de estado que, pela lei, é proibida de ser membro do conselho de administração. A lei ficou aquém daquilo que ela poderia ter feito, foi uma oportunidade perdida.

Marcelo Gasparino: Fui diretor estatutário da Celesc e me decepcionei por enfrentarmos todo o tipo de interesse, menos o público, que era o último da agenda. A solução que encontrei foi criar uma norma da diretoria jurídica para processos de licitação, que reproduzia o que estava na legislação, porque, apesar de estar na lei que o funcionário responsável por gerir o contrato deve tomar uma séria de providências, ele não as tomava. Por isso, considero a Lei 13.303 muito boa, pois ela reforçou as responsabilidades do administrador, que será punido se não for diligente. O espírito dela é criar uma política de Estado, tanto na esfera federal, quanto na estadual e municipal.

Apesar disso, acredito que, no longo prazo, ou teremos a lei completamente alterada, ou deixaremos de ter estatais. Os requisitos da lei são incompatíveis, pois é preciso justificar a existência das estatais. Como explicar a BR Distribuidora, por exemplo? Temos um país continental, com uma série de necessidades a serem atendidas em regiões isoladas, mas, nos termos a lei, isso pode ser feito por uma empresa privada. O valor cobrado será mais caro, mas não é essencial a existência de uma distribuidora continental para garantir esse serviço. O Brasil infelizmente funciona em cima do que é formal, não essencial.

CAPITAL ABERTO: A lei aumentou a confiança dos investidores em relação às empresas estatais?

André Vasconcellos: Consigo nortear o legado da legislação em quatro pontos distintos: a segurança jurídica, a eficiência da gestão, a oportunidade do diálogo com a sociedade e a confiança do mercado. Observamos melhoria em cada um deles. Hoje, temos oito companhias estatais com capital aberto na bolsa, sendo quatro delas listadas no Ibovespa. Nessas estatais, no ano em que ocorreu implemento da lei, houve um incremento de valor de mercado da ordem de cerca de 86%. Claro que esse incremento não é oriundo especificamente da lei. Nos dados de mercado, elas estavam valendo aproximadamente 380 bilhões de reais ao final de 2016. Em 2017, mesmo com o ambiente de crise, elas aumentaram mais 14 bilhões. Não podemos esquecer que, na confiança de mercado, há um interesse público relevante por trás. Hoje, essas estatais empregam cerca de 500 mil pessoas diretamente, fora a mão de obra indireta.

Existem empresas que são obrigatoriamente estatais, devido à Constituição, mas outras são discutíveis. Encontro nos fatores de risco do formulário de referência de uma companhia estatal o fato de ela ser uma “companhia de governo”. Ela é uma companhia do povo brasileiro; portanto, é da União como um todo, não de um governo específico. Claro que a legislação foi um avanço, delimitando um pouco a tomada de decisão, criando barreiras para indícios de fraude e corrupção que possam surgir. Entretanto, o maior problema das estatais é a ineficiência. É a perda do dinheiro no dia-a-dia, com enrijecimento da máquina, excesso de burocracia. Precisamos refletir qual é o interesse público e o que a sociedade espera de cada empresa estatal.

Joelson Sampaio: Veja o exemplo da Petrobrás. Quando ela segue uma política de preços internacional, a subida do dólar e o consequente repasse desse aumento para o preço viram motivo de discussão.  Como fica a função social da empresa? Como é amortecido esse repasse para o consumidor final? Ela deveria seguir a política de uma empresa privada? A questão é que, a partir do momento em que Petrobras diz cumprir uma função social, ela pode ter uma política que não será a melhor para o lucro da empresa e deve avisar os acionistas sobre isso. Ou seja, a legislação foi importante, mas não acaba com os problemas. É preciso ser transparente com o acionista desde o início. Se a Petrobrás se coloca como uma estatal com função social e o acionista deixa de investir por conta disso, o problema passa a ser somente dele. Um outro ponto é que as estatais recuperaram o valor, sim, mas não foram somente elas. Isso foi algo que aconteceu com todas as empresas, no geral, pois elas sofreram com a crise. O Ibovespa subiu muito de 2016 para cá, o que coincidiu com a criação e implementação da lei. O mercado reagiu bem à nova legislação, pois ela foi um indicativo de que essas empresas estão se comprometendo com a governança.

CAPITAL ABERTO: A privatização é uma opção para algumas dessas estatais?

Joelson Sampaio: Quando o Estado fala sobre privatizar uma empresa, o discurso é sobre a melhoria do serviço, da eficiência, da produtividade. Porém, muitas vezes, a razão é o dinheiro mesmo, pois o governo precisa resolver seu problema financeiro no curto prazo. A empresa é, então, vendida a toque de caixa, sem nenhum planejamento. Algumas empresas devem ser privatizadas, sim, mas somente quando elas não fazem sentido na discussão sobre função social e falha de mercado.

Richard Blanchet: Minha opinião pessoal é que as estatais não deveriam existir, mas o fato é que elas existem e têm um papel relevante na sociedade. Também acho que a lei foi um avanço institucional. Um dos avanços que ela trouxe foi justamente jogar luz sobre essa função social. Agora, existe uma legislação que cobra o gestor sobre esse aspecto. Em relação à aplicação da lei, precisamos observar como, na prática, ela ajudará as estatais na questão da transparência e na implementação de controles internos que minimizem a captura político-partidária. Claro que deve haver a discussão sobre a existência ou não de estatais, se elas devem ser privatizadas ou não. Mas até lá, enquanto tivermos essas empresas, devemos olhá-las com a devida atenção pelos efeitos que causam no mercado, pelas externalidades positivas e negativas.

Olivia Ferreira: Sou presidente da Enlight e gostaria de fazer uma pergunta. Como vocês comparam a nossa Lei das Estatais, da maneira como ela está em vigor hoje, com as recomendações da OCDE sobre a profissionalização dos conselhos de administração de empresas públicas? Como podemos comparar o cenário brasileiro com outros países?

Richard Blanchet: A OCDE está no mesmo caminho que a Lei das Estatais; ou seja, fala sobre conselhos independentes, qualificação técnica, controles internos, compliance. Esses conceitos são universais. A questão é que eles ganham dimensões maiores dependendo do momento em que a companhia vive, mas depois se “camuflam” no seu dia-a-dia. A peculiaridade da nossa lei é o fato de o Brasil ser um país com várias empresas estatais e com muitos problemas que advém delas. Isso gerou uma reação legislativa — comum em momentos de crise —, que provocou uma situação mais “apertada” em relação ao que se vê lá fora, em outros países.

Emilio Carazzai: Em 1995, quando o IBGC foi fundado, ainda era debatido como traduzir a palavra “governance”. Recentemente, houve uma reunião de uma importante comissão da Bolsa, formada por empresas e estruturadores, na qual seu presidente, em meio a uma discussão sobre como melhorar o mercado de capitais, disse para mim: “O IBGC deu certo, o que devemos fazer para avançar ainda mais?”. A fala dele mostra que o tema de governança evoluiu muito no Brasil nas duas últimas décadas, e uma das fontes de inspiração foi justamente a OCDE. A empresa que possui governança capta crédito e capital a um custo diferenciado e mais barato, além de fidelizar seus consumidores e beneficiários de forma muito mais duradoura, sustentável e reprodutível no tempo. Essa nova lei e o decreto de número 8.945 — que, na minha opinião, é melhor do que a própria lei — colocam o Brasil anos-luz à frente dos outros países da América Latina; com exceção do Chile, que também avançou bastante.

Eduardo Chehab: Sou conselheiro da Tonon Bioenergia e quero fazer uma ponderação. Na minha visão, a Lei das Estatais é um primeiro passo para uma evolução na gestão dessas empresas, mas não ataca alguns dos principais problemas, como o excesso de funcionários não comprometidos em decorrência da estabilidade de seus cargos e a questão dos cabides de emprego. Como lidar com esses problemas? Existe alguma solução para eles?

Marcelo Gasparino: As minhas experiências foram muito difíceis. Em relação à demissão, houve um caso no qual um advogado que estava sujeito a perder a carteira da OAB recebeu apenas uma suspensão de 30 dias em vez de ser demitido por justa causa. Também vi casos de funcionários que simplesmente não cumpriam com seus compromissos, pois, mesmo com a possibilidade de perder comissões, não há como perder o emprego. Outro problema nessas empresas é que o sindicato tem mais poder do que o CEO, pois o segundo depende do primeiro nas eleições. Contudo, a lei trouxe avanços que melhoraram muito a situação das estatais e do mercado desde a crise de 2016. A Bolsa atingiu o fundo do poço dois anos atrás. Em fevereiro de 2016, eu estava na presidência do conselho da Usiminas e a ação chegou a 0,85 reais. A empresa estava quebrada. É interessante observar como o passado dessas empresas impactou negativamente os fundos de pensão.

Emilio Carazzai: As estatais de ponta, de grande porte, são muito fáceis de serem administradas. Elas têm profissionais qualificados, que procuram treinamento voluntariamente sempre. É uma situação realmente diferenciada, pois a maioria quer o bem da empresa, quer trabalhar e veste a camisa. Quando há um direcionamento claro, a máquina pública é efetiva; o importante é que ela seja preservada da interferência político-partidária. Não pode haver nomeação de pessoas a certos cargos sem uma justificativa que as qualifique para a posição. Um outro problema é o fato de que, nas empresas públicas, os cargos mais altos são passageiros. Talvez a principal diferença entre a empresa privada e a pública seja isso: enquanto o topo da primeira é extremamente estável e a base muda a todo instante, na segunda, devido a proteções regulatórias, a estabilidade é justamente de quem está na base.

 


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