Bernard Appy: “Precisamos mexer nos mecanismos que perpetuam distorções”

Economista fala sobre os desafios da reforma tributária no Brasil

Legislação e Regulamentação/Papo Aberto / 11 de outubro de 2019
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Bernard Appy | Ilustração: Julia Padula

Bernard Appy | Ilustração: Julia Padula

 

As motos tomaram o lugar do jegue como meio de transporte símbolo do Nordeste. Uma fatia de 32,2% das vendas do veículo no País fica na região, segundo a Abraciclo, entidade que representa os fabricantes; o percentual do Sudeste, cujas metrópoles estão abarrotadas de motoboys, é de 35,3%. Curioso é observar que não há fábricas de motocicletas nem no Nordeste nem no Sudeste: há 40 anos a produção brasileira está concentrada em Manaus, sob impulso de benefícios fiscais. O resultado aparece no preço final, engordado pelo custo de uma logística que envolve fretes para longas jornadas de caminhões. “O consumidor arca com essa despesa para que empresas paguem menos imposto”, resume o economista Bernard Appy, um dos dirigentes do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), instituto que desenhou a proposta de reforma tributária em tramitação na Câmara dos Deputados*.

Secretário-executivo e de Política Econômica do Ministério da Fazenda de 2003 a 2007, Appy diz que o caso das motos de Manaus é só um entre numerosos exemplos de investimentos alocados em praças sem vocação para o negócio, sem mercado consumidor ou fonte de matéria-prima. “A maioria dos centros de distribuição de bens de consumo hoje em operação no Brasil foi montada em função de benefícios fiscais. Assim, para pagar menos impostos, a indústria eleva os custos de logística”, explica. A ideia de Appy com a proposta elaborada pelo CCiF é gradativamente corrigir as muitas distorções da estrutura tributária nacional, e em várias frentes: das mais visíveis — como a alta carga burocrática e de impostos e a litigiosidade decorrente da complexidade do sistema — às menos evidentes. “Hoje há aviões que pousam em uma cidade para abastecer sem qualquer justificativa técnica, apenas para pagar menos impostos”, relata.

A proposta extingue três tributos federais — o IPI (imposto sobre produtos industrializados), a Cofins (contribuição para o financiamento da seguridade social) e o PIS (contribuição para o programa de integração social) —, o complicadíssimo ICMS (imposto sobre circulação de mercadoria e prestação de serviços), estadual, e o ISS (imposto sobre serviços de qualquer natureza), municipal. Os cinco seriam substituídos por um único tributo, o IBS (imposto sobre bens e serviços), uma espécie de imposto sobre valor adicionado nos moldes do padrão mundial para a tributação de consumo. A ideia do IVA surgiu em 1949 e é adotada por pelo menos 160 países. Nesse modelo, de maneira geral, o imposto tem uma única alíquota e é cobrado no destino dos bens e serviços — diferentemente do ICMS, cobrado na origem. Interessante que esse mesmo ICMS quando nasceu, em 1965, fosse um IVA. Ao longo do tempo, entretanto, foi virando um monstrengo sob a ação de governos estaduais empenhados numa ferrenha guerra fiscal.

De acordo com Appy, um IVA bem desenhado é cobrado ao longo da cadeia de produção e de distribuição, garantindo-se, em cada etapa, o crédito correspondente ao imposto pago na etapa anterior. É uma matemática que torna o IVA um tributo neutro. Assim, seu pagamento fica a cargo exclusivamente do consumidor final. Esse modelo permite a desoneração de setores importantes para a economia do País, como os exportadores, ao mesmo tempo em que não se mexe na carga tributária. Trata-se apenas de reorganizar os caminhos dos recolhimentos ao longo das cadeias produtivas.

Mas se mantém a carga, essa reforma acarreta mudanças nos preços relativos de produtos e serviços (alguns vão subir, outros vão cair) e mexe com as receitas de estados e municípios, na medida em que tanto o ICMS quanto o ISS são cobrados, dominantemente, nos estados ou municípios de origem. Appy destaca que é exatamente para mitigar resistências e dar tempo aos governos e aos agentes econômicos para se adaptarem que a proposta contempla um período inicial de transição de dez anos. A ideia, afirma, é distribuir no tempo o impacto da mudança do sistema tributário. A mudança é tão estrutural que o projeto integra, ainda, uma segunda transição, para acomodação de receitas de estados e municípios, esta de 50 anos.

A reforma idealizada pelo CCiF convive, no Congresso, com o projeto apresentado pelo Senado, que tem um escopo mais amplo — envolve também a extinção de IOF (imposto sobre operações financeiras), salário-educação e Cide (contribuição de intervenção no domínio econômico – combustíveis), todos igualmente substituídos por um IBS e por um imposto para insumos como combustíveis, energia elétrica e telecomunicações.

Já do Executivo, até aqui, só vieram sinalizações. Entre elas, a intenção de unificar apenas os tributos federais sobre o consumo, o PIS, a Cofins e o IPI e, eventualmente, uma parte do IOF; a desoneração da folha de pagamentos, a ser compensada com a malfadada (e já rechaçada) recriação da CPMF; e a mudança no sistema do IR, que incluiria redução da alíquota para pessoa jurídica com a contrapartida de tributação de dividendos, aumento nos limites de isenção para pessoa física, menores deduções com gastos em saúde e educação e alteração na tributação de instrumentos financeiros (com revisão, por exemplo, da isenção de IR para LCIs e CRIs). “Eu, pessoalmente, gosto da ideia de se uniformizar o tratamento de todos os instrumentos financeiros. O modelo de diferenciação gera muitas distorções”, diz Appy, observando que a concessão de benefício fiscal para a pessoa física comprar uma debênture de infraestrutura reduz o juro do papel, o que acaba afastando o investidor institucional deste mercado — ocorre que é justamente ele que tem conhecimento e perfil para correr os riscos desse tipo de ativo. Assim, exemplifica, se a intenção do governo é beneficiar a infraestrutura, melhor dar incentivo diretamente para o tomador de recursos em vez de atrair o aplicador.

Na avaliação de Appy, mesmo tendo os tributos naturezas diferentes (ICMS e ISS, por exemplo, dependem de emenda constitucional, enquanto uma alteração no mecanismo do IR estaria vinculada apenas a uma lei ordinária), a discussão pode ser feita de forma conjunta no Legislativo. Ou em etapas — primeiro tributação sobre consumo, depois renda e folha. Mas ele discorda da estratégia de se tratar apenas dos tributos federais, procrastinando o ataque ao que considera a fonte primária das distorções alocativas: o ICMS. “Argumentam que assim seria mais simples resolver politicamente a reforma. Mas se gastaria capital político para solucionar no máximo 20% dos problemas tributários brasileiros.” Não vale a pena, defende.


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Paradoxalmente, Appy está acompanhado na defesa das mudanças no ICMS por aqueles que, em última instância, são os beneficiários imediatos do imposto. “Até os governadores já perceberam que o ICMS se tornou completamente disfuncional”, comenta Appy, lembrando que durante anos os entes da federação mataram no nascedouro sugestões de reforma que mexessem com o imposto — em princípio, uma poderosa arma para guerras fiscais interestaduais que acabaram prejudicando a todos. No dia 11 de setembro, uma semana antes desta conversa de Appy com a CAPITAL ABERTO, uma proposta de reforma tributária assinada por 27 secretários de Fazenda e 23 governadores foi encaminhada aos presidentes da Câmara, Rodrigo Maia, e do Senado, David Alcolumbre.

Ele vê um bom ambiente para a reforma tributária, por três motivos. “O primeiro é que os estados vão apoiar em linhas gerais o que está sendo proposto na Câmara, incluindo a substituição do ICMS por um imposto sobre bens e serviços cobrado no destino, com claros limites aos benefícios fiscais”, frisa Appy, sublinhando que esse ponto está na proposta arquitetada pelos estados. Segundo: “O Congresso hoje tem perfil mais reformista e acredito que mesmo os parlamentares mais antigos entendem que precisam entregar mudanças para a sociedade.” Por fim, trabalhos técnicos como os que o CCiF tem feito nos últimos anos facilitam a aceitação da mudança tanto pelo setor privado quanto pelos entes da federação.

De qualquer maneira, resistências já começaram a pipocar. O Instituto Brasil 200, uma associação civil formada por empresários apoiadores da campanha de Jair Bolsonaro e que tem como representante em Brasília a deputada bolsonarista Joice Hasselmann, já se posicionou contra a proposta do CCiF. Flávio Rocha, presidente do conselho da Riachuelo e figura de proa desse grupo, afirmou ao jornal O Estado de S. Paulo que as propostas de reforma tributária que estão na mesa vão “empurrar setores maciçamente para a informalidade”. O Instituto Brasil 200 advoga a criação de um imposto único no Brasil, ladainha do ex-secretário da Receita Federal Marcos Cintra, que alegadamente caiu por defender a volta da CPMF. Chefe do fisco entre 1997 e 2007, Everardo Maciel, por sua vez, disse ao Valor Econômico que uma alíquota única do IBS massacraria “todos os 850 mil optantes do lucro presumido” com um aumento de tributação que chegaria a 680% no caso dos autônomos.

Appy contrapõe a essas críticas a desvirtuação derivada de um modelo de tributação pelo lucro presumido, que acaba deixando a carga muito mais pesada para trabalhadores formais do que para profissionais autônomos. “Corrigir essa distorção é algo que o País precisa enfrentar. E certamente fazer isso não acarretará maior informalidade, como demonstra a experiência internacional”, afirma.

Além de substituir diversos impostos impertinentes, a proposta capitaneada por Appy prevê a adoção de uma política de desenvolvimento fundamentada na alocação de recursos de um fundo de desenvolvimento regional em lugar dos danosos benefícios fiscais. “Os estados até poderão dar subvenção para alguma empresa, mas tendo em vista a vocação regional e o potencial para desenvolvimento de longo prazo.” O dinheiro sairia do orçamento, a fundo perdido, e iria para os estados mais pobres. Também integra a proposta uma mudança na isenção tributária para os produtos da cesta básica, que na forma como está estabelecida é acessível mesmo para quem não precisa — o que obviamente caracteriza um desvio no propósito de oferecer benefício à população carente. No modelo que Appy chama de isenção personalizada, as pessoas que estão no Cadastro Único de Programas Sociais — 35% da população brasileira — receberiam de volta o imposto incidente sobre os produtos da cesta básica, como acontece com a restituição oferecida como incentivo para os contribuintes pedirem nota fiscal. Tudo com travas para evitar fraudes, destaca.

Para Appy, o que vale, de fato, é mexer nos mecanismos que perpetuam distorções que, de maneira indireta e constante, minam a capacidade de crescimento do País, principalmente onerando investimentos e exportações e reduzindo a produtividade. Ele considera que, aprovada uma reforma nesse sentido, em uns 15 anos o PIB potencial brasileiro pode ter acréscimo de 10 pontos percentuais. “É muito, muito relevante.” Pode não ser um novo milagre econômico ou um segundo Plano Real, mas não há dúvida de que uma reforma tributária pode acelerar o ritmo de desenvolvimento do País.


Notas

*Proposta de Emenda Constitucional 45 (PEC 45), de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP)


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