Lições do caso Viracopos para a dinâmica das concessões no Brasil 

Histórico de parcerias público-privadas no Brasil já permite avaliação do que deu certo — ou não — em termos regulatórios



Massami Uyeda Junior | Ilustração: Julia Padula

Já há muito o Brasil vem delegando a prestação de serviços públicos à iniciativa privada, conforme autoriza a Constituição Federal de 1988. Contudo, essa longevidade por si só não significa — muito menos garante — sucesso no pleno atendimento das demandas da população no que se refere às necessidades básicas de saneamentomobilidade, energia elétrica.  

Durante as últimas décadas, com centenas de concessões e parcerias público-privadas (PPPs) no estoque, houve muito aprendizado e desenvolvimento, mas também muitos erros. As constantes evoluções de marcos regulatórios, estruturas financeiras, níveis de qualidade dos serviços, reequilíbrios contratuais e sistemas de controles devem ser valorizadas e incorporadas em novas iniciativas. 

Assim as concessões no Brasil atingiram um elevado grau de sofisticação em termos de implantação e execução de estruturas regulatóriascontratuais e financeiras. Elas abarcam as expectativas e necessidades de usuários, investidores, credores, operadores e poder público. Mas o aprimorado arcabouço jurídico-regulatório não deixa o mercado imune aos efeitos de gestões temerárias de projetosrevoadas populistas de governantes ou choques macroeconômicos. 

Parcerias bem-sucedidas 

Existem dezenas de casos bem-sucedidos, como os de NovaDutra, AutoBan e Ecovias, por exemplo. Com investimentos bilionários nas rodovias ao longo de pelo menos 20 anos, elas hoje estão entre as melhores da América Latina, com volumes de tráfego e qualidade da infraestrutura e serviços de fazer inveja qualquer highway americana ou autoestrada europeia. 

Em saneamento, registram-se exemplos de universalização do fornecimento de água e de coleta de esgoto feita em tempo recorde por concessionárias privadas em municípios como Palmas (TO), Limeira (SP), Campo Grande (MS), entre outrosVale aqui um parênteses: apesar disso, o Brasil ainda sustenta as vergonhosas marcas de 45% da população sem acesso a coleta de esgoto e de cerca de 15% de falta de acesso no caso da água tratada. 

No setor de mobilidade, entre os sucessos estão as linhas 4 e 5 do metrô de São Paulo e projetos de VLT em diversas cidades brasileiras. Dezenas de milhões de passageiros são transportados diariamente em projetos sustentados por um marco regulatório e por estruturas contratuais que estabilizam e regulam os interesses públicos e privados em relacionamentos de longo prazo. 

Insucessos nas concessões 

Entretanto, os insucessos não passam despercebidos. Concessionárias de rodovias que venceram licitações entre 2012 e 2013 continuam enfrentando dificuldades na execução dos serviçosNa mesma linhaum contrato de concessão aeroportuária datado de 2012 tem enfrentado, desde então, uma tempestade perfeita em termos de riscos regulatórios e financeiros — além de riscos inimagináveis para uma concessão de serviços públicos. 

Projetos de infraestrutura e prestação de serviços públicos concedidos à iniciativa privada envolvem altos riscospela própria natureza dessas operações: necessidade de capital intensivo, longos prazos para retorno e, principalmente, componente político inerente à relação tripartite (entre usuáriosconcessionários e poderes concedentes). 

Esses projetos exigem estudos de viabilidade fundamentados em demanda, investimento, níveis de serviços, alavancagem e retorno, de forma que possam resultar em leilões concorridos, com propostas vencedoras sólidas e consistentesNão foi o que aconteceu nas rodadas do biênio 20122013, em que projetos e estudos de viabilidade deficientes resultaram em licitações e propostas vencedoras mal avaliadas. Dessa forma, execução ficou comprometida pelas frustrações com demanda, excesso de investimentos a destempo, falta de financiamento — tudo isso num ambiente de prolongada recessão econômica. 

Relicitação, remédio para os insucessos 

Diante dessas dificuldadestornou-se clara a necessidade de aprimoramento do marco regulatório, no sentido da resolução de problemas que colocassem sob ameaça a continuidade da prestação dos serviços públicos. Ao mesmo tempo, seria preciso buscar equilíbrio entre os interesses públicos e privadospara se evitar sempre traumática ruptura da concessão por caducidade. 

Nessa linha, a Lei Federal 13.448/17 estabeleceu um procedimento para a relicitação das concessões de rodovias, ferrovias e aeroportos que estivessem enfrentando dificuldades confessas de honrar compromissos e prestar os serviços públicos. relicitação autoriza a extinção amigável do contrato de concessão e uma outra contratação com entes privados diferentes, mediante nova licitação. 

A Lei 11.101/05 (Lei de Recuperação Judicial e Falências, alterada pela Lei 14.112/20) igualmente alcança as concessionárias de serviços públicos, já que estas são empresas regidas pelo Direito privado — nessa condição, quando em dificuldades financeiras podem recorrer à recuperação judicial, mecanismo que possibilita a suspensão temporária de suas obrigações. 

O “laboratório” da concessão de Viracopos 

No caso emblemático da concessionária do aeroporto de Viracoposem Campinas, aplicaram-se concorrente simultaneamente os remédios legais mencionados por diferentes entidades com distintas motivaçõesincluindo a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Poder Judiciário. É por isso que a situação de Viracopos é considerada um laboratório jurídico de pesquisa e confirmação da aplicação de diversos mecanismos legais para uma solução equilibrada de inusitada situação. 

Os testes laboratoriais de Viracopos não se encerraram: falta o cálculo do valor da indenização que caberá à entidade privada pelos investimentos feitos e ainda não amortizados. Da mesma forma, aguarda-se os vereditos das arbitragens que estão em curso que deverão apurar e estabelecer as demais indenizações devidas de parte a parte (concessionária e poder concedente)Completando o roteiro, após a aprovação do plano de recuperação judicial pelos credores da concessionária resta ainda a conclusão da materialização de seus créditos, que depende do sucesso drelicitação. 

Não obstante a comprovação das hipóteses estar a meio caminho, o episódio de Viracopos até o momento tem demonstrado o acerto do marco regulatório e a compatibilidade entre as diversas previsões legaisassim como a maturidade dos agentes envolvidos: gestores públicos, Judiciário, investidores e credores. Os resultados por ora são equilibrados, evitando a ruptura da concessão ou quebra da concessionária. Mais do que issogarantiram a continuidade da prestação dos serviços aeroportuários — que por diversas vezes nos últimos anos foi considerada de altíssima qualidade, dentre as melhores no Brasil. 

Lições das experiências com PPPs 

Pode-se tirar como lição das PPPs no Brasil nos últimos 25 anos, sob a perspectiva do setor público, a necessidade primordial de planejamento prévio, estudos de viabilidade consistentes, definição equilibrada de riscos e retornos e clara visão dos benefícios intangíveis para a sociedade 

Do prisma do setor privado, é essencial uma constante atenção às demandas sociais, econômicas e políticas que podem afetar a execução do estabelecido nos contratos, uma diligente gestão do projeto um permanente monitoramento da evolução do marco regulatório, necessário para proteção e retorno dos investimentos.


Massami Uyeda Junior ([email protected]) é sócio de Arap, Nishi & Uyeda Advogados 


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