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Tropeços normativos
MP 784 peca pelo excesso de rigor das sanções e pela restrição aos direitos dos acusados
, Tropeços normativos, Capital Aberto

*Nelson Eizirik | Ilustração: Julia Padula

A recentíssima MP 784 dispõe sobre os processos administrativos sancionadores instaurados pelo Banco Central e pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Tratando-se de uma medida provisória, comporta alterações quando de sua conversão em lei. O texto, em algumas passagens, deverá ser regulamentado por Conselho Monetário Nacional (CMN), Banco Central e CVM.

Com relação ao Banco Central, a MP define a infração grave e, consequentemente, legitima a imposição das gravíssimas penalidades de afastamento de atividades ou de inabilitação para o exercício de cargos no mercado financeiro.

Os parâmetros normativos buscam afastar a possibilidade de exercício de excessiva discricionariedade por parte do regulador na avaliação do conceito de infração grave, colocando-o nos limites da legalidade. Haverá, porém, atividade discricionária com relação a conceitos vagos como: causar dano à liquidez, à solvência ou à higidez da instituição; contribuir para gerar indisciplina do mercado financeiro; afetar a estabilidade ou o funcionamento regular do sistema financeiro nacional. Para atender ao princípio da motivação, deverão ser explicitadas, na aplicação das penalidades, as razões que as justifiquem, em obediência ao critério dos motivos determinantes.

No seu artigo 5º, a MP cria a penalidade de admoestação pública publicada no sítio eletrônico do Banco Central. Essa espécie de sanção substitui a anterior pena de advertência, que não era pública. Temos dúvidas quanto à publicidade da admoestação, considerando ser dirigida a instituições financeiras, que poderão ser afetadas no desenvolvimento dos seus negócios, causando eventualmente “corridas bancárias”.

A MP introduziu outra mudança no sistema punitivo, prevendo que a multa não excederá a um percentual da receita de serviços e de produtos financeiros apurada no ano anterior ou 2 bilhões de reais, aplicando dos dois referenciais o que for maior. Embora razoável a majoração do valor anterior (250 mil reais), a elevação pretendida poderá resultar em multas confiscatórias ou em comprometimento da situação patrimonial do apenado. Inovação importante diz respeito à previsão, no artigo 12, de que o Banco Central poderá deixar de instaurar ou suspender o processo administrativo sancionador se o investigado assinar termo de compromisso.

Trata-se de importante avanço, já contemplado por outros reguladores, que permite a solução de controvérsias com mais celeridade e menores custos. Outra importante previsão (artigo 21) é a possibilidade explícita de reconhecimento, pelo regulador, de que o processo administrativo sancionador não é a forma única de sua atuação diante de indícios de ocorrência de eventual ilícito. O parágrafo único do artigo 21 estabelece que o Banco Central “poderá deixar de instaurar processo administrativo sancionador consideradas a baixa lesão ao bem jurídico tutelado e a utilização de outros instrumentos e medidas de supervisão que julgar mais efetivos”. O processo administrativo sancionador deve ser reservado para situações que o justifiquem como medida necessária no exercício do poder de polícia administrativa.

A medida provisória inova ao estabelecer, no artigo 29, que o recurso das decisões condenatórias será recebido somente no efeito devolutivo. No parágrafo 3º do mesmo artigo a MP dispõe que o apenado poderá requerer efeito suspensivo. No parágrafo 7º prevê que o recurso interposto contra decisão que impuser a penalidade de admoestação pública ou de multa será recebido com efeito suspensivo. Chama a atenção que para a penalidade mais rigorosa — inabilitação — não se tenha concedido de imediato o efeito suspensivo, ficando este na dependência de ser postulado e, eventualmente, deferido pelo regulador. Essa solução não nos parece a mais adequada.

O efeito suspensivo conferido ordinariamente aos recursos oferece aos litigantes a garantia básica de que não sejam executados os efeitos das decisões ainda carentes de definitividade. A garantia justifica-se na medida em que a sua eventual não incidência viria a afetar, de forma irreparável, a esfera de direitos das pessoas envolvidas. As novas disposições deveriam ser revistas, o que preservaria os direitos dos administrados, em respeito ao princípio constitucional da presunção de inocência.

No artigo 30 faculta-se ao Banco Central celebrar acordo de leniência com pessoas físicas ou jurídicas que confessarem a prática de ilícitos e colaborarem para a apuração dos fatos. É inegável a utilidade desses acordos, aumentando a possibilidade de punição de administrados envolvidos em condutas ilícitas. O texto, nos artigos 31 e 32, preserva, respectivamente, o sigilo da proposta apresentada e o seu não aproveitamento para fins de caracterizar confissão de culpa, nem reconhecimento de ilicitude.

Com relação à CVM, a MP pouco inovou. O artigo 35 a ela estende disposições acerca de ritos, procedimentos e prazos processuais já estipulados em relação ao Banco Central. Ademais, passa também a prever o recebimento de recurso no seu efeito devolutivo, cabendo ao recorrente postular o efeito suspensivo. Altera a Lei 6.385/76 determinando a priorização de infrações de natureza grave, possibilitando à CVM deixar de instaurar processo administrativo sancionador em ilícitos de menor relevância.

Modificação sensível é a relativa à multa pecuniária imposta à pessoa jurídica, que terá como limite o equivalente a 20% do faturamento total individual ou consolidado do grupo econômico. Trata-se de majoramento excessivo do valor da multa, que poderá levar à quebra da empresa apenada, com reflexos negativos para seus acionistas minoritários. Em relação às novas multas pecuniárias, nota-se uma preocupação em punir com excessivo rigor os ilícitos.

Baixada em meio a uma situação de crise, a MP apresenta alguns aspectos positivos, mas peca pelo excesso do rigor das sanções e pela restrição aos direitos dos acusados. Melhor seria uma discussão mais aprofundada no Congresso Nacional, pois não há qualquer urgência a justificar a edição da MP.


*Nelson Eizirik e Antonio Carlos Verzola são sócios do escritório Eizirik Advogados


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