Sob as próprias regras

Mercado adere à auto-regulação, experimenta os seus benefícios e prepara novos códigos de conduta

Reportagem / Edição 25 / 1 de setembro de 2005
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Sentindo-se as rãs cansadas da vida em democracia, fizeram tais assuadas que Júpiter lhes deu direito à monarquia. Mandou-lhes do céu, naquele mesmo dia, um rei que, ao despencar nas margens encharcadas, provocou tal rebuliço entre o povo assustadiço que todos foram buscar refúgio em outro lugar. Uns se esconderam nas locas, outros se refugiaram atrás das tabocas, sem ousarem sequer erguer o olhar para aquele monstro mau. Nenhuma rã podia imaginar que não passasse aquilo de um tronco de pau. A curiosidade, porém, fez uma delas se atrever a contemplar de perto o ser. Seguiram-na diversas, uma infinidade. Em pouco, com total familiaridade, já lhe saltavam no costado e ele, lá, imóvel e calado. Aquele imobilismo as irritou. “Um rei que não se mexe, falta não nos faz”, disseram. Júpiter decidiu então dar-lhes por rei um grou, ave bastante voraz e apreciadora de rãs. Elas queixaram-se a Zeus novamente, mas desta vez as queixas foram vãs. “Que nenhuma rã se lamente!”, disse Zeus. “Errastes em querer mudar vosso modo particular de se auto-governar. Mas erro bem maior foi o de não quererdes o primeiro rei. Ficai com o novo que vos dei: posso mandar outro pior!”

A parábola, de autoria do notável contador de fábulas francês La Fontaine, ilustra um fenômeno há muito vivido pelas sociedades: a procura por alguém que dê as regras, as fiscalize e puna seus infratores. A moral da história, curiosamente, não poderia ser mais atual. Ao valorizar a prerrogativa de uma coletividade de governar a si mesma e sugerir que essa forma de organização é mais inteligente e produtiva, a fábula das rãs remete a uma idéia que começou a ser concebida no mercado de capitais brasileiro há algumas décadas, e ganhou expressiva adesão do setor privado nos últimos anos: a auto-regulação.

Ironicamente, o primeiro passo formal para incentivo da auto-regulação veio com a criação do órgão regulador do mercado de capitais, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), em 1976. Na lei 6.385, que lançou a autarquia, foi estabelecido que seriam concedidos poderes de autoregulação às bolsas de valores, de mercadorias e futuros e entidades de balcão organizado. Mais recentemente, algumas iniciativas da CVM ampliaram o escopo da auto-regulação.

Em 1998, a Instrução 283 determinou os parâmetros a serem seguidos e a competência das entidades participantes dos mercados de liquidação futura. No ano seguinte, por meio da Instrução 312, a autarquia concedeu mais liberdade às bolsas para estabelecer requisitos mínimos para a admissão de valores mobiliários nas suas instalações. Em 2000, foi a vez do Conselho Monetário Nacional (CMN), por meio da Resolução 2.690, elaborar uma regulamentação específica estendendo às companhias abertas o poder de auto-regulação concedido às bolsas. Em abril de 2003, veio a Instrução 387 da CVM, que delegou às bolsas a atribuição de editar regulamentos complementares às normas editadas pela CVM.

Essa última norma veio na seqüência de uma das mais representativas iniciativas de auto-regulação dos últimos tempos. Depois da reforma da Lei das S.As, em 2001, e, em meio à ressaca por não terem sido incorporadas ao novo texto da lei propostas mais ousadas de equilíbrio de direitos entre acionistas, a Bovespa criou, no mesmo ano, os níveis diferenciados de governança corporativa. Para o nível máximo, o Novo Mercado, exigiu companhias que tivessem apenas ações com direito de voto – uma idéia que chegou a ser pauta de projeto de lei, mas não passou pelo legislativo. Para o nível 2, instituiu, entre outros requisitos, o direito de voto aos preferencialistas em operações societárias como fusões, cisões e incorporações – uma faculdade que também não está prevista na legislação.

Os níveis da Bovespa vieram na seqüência de outras iniciativas do setor privado para formular suas próprias regras. Em 1998, a Associação Nacional dos Bancos de Investimento (Anbid) havia criado um código de auto-regulação para os seus associados. Depois o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa lançou, em 1999, o seu código de governança corporativa, revisado em 2001 e ampliado em 2003. Ainda no final de agosto, a Anbid planeja divulgar uma nova versão para o seu código – que agora será atualizado para incorporar definições da Instrução 400, normativo da CVM baseado, em grande parte, na primeira cartilha, entre outras novidades. Para outubro, o plano é lançar o primeiro código de regulação das atividades de private banking.

Segundo Luiz Fernando Resende, vice-presidente da Anbid, a segunda versão, denominada Código de Ofertas Públicas, será mais focada em questões ligadas à conduta dos bancos nos lançamentos de títulos e valores mobiliários. Na primeira, o foco era mais processual. Uma das alterações previstas, segundo Resende, refere-se à responsabilidade pelo cumprimento do código. Agora, todos os coordenadores em uma oferta – e não apenas o coordenador- líder – que assinarem o contrato diretamente com a emissora ou o ofertante serão responsáveis pelas informações contidas no prospecto.

MENOS BUROCRACIA – A agilidade e a maior flexibilidade são algumas qualidades que têm tornado a auto-regulação uma escolha eficiente e alinhada com o desenvolvimento do mercado de capitais. Menos burocrática, ela permite que regras sejam estabelecidas ou adaptadas de forma mais rápida, pois não depende da aprovação do Poder Legislativo, e dos trâmites aí envolvidos, ou de uma ação do órgão regulador. Normas que dependem de mudanças na legislação podem levar anos para serem colocadas em prática. O maior exemplo disso, lembra Haroldo Levy, presidente da Apimec-SP, é a reforma da parte contábil da Lei das Sociedades Anônimas, que há 15 anos não sai do papel. ”A burocracia política atravancou o processo prejudicando algo que, sem dúvida, sairia mais rápido com a auto-regulação”, afirma.

Além de minimizar os imbróglios, a auto-regulação é bem vista por sua aplicabilidade. O legislador, ou até mesmo o regulador, não vivencia o dia-a dia do mercado e, na prática, não o conhece com tanto detalhe. “Por estar perto do problema, a norma produzida pela auto-regulação é mais exeqüível”, comenta Maria Helena Santana, superintendente de empresas da Bolsa de Valores de São Paulo. Aliada a todas essas vantagens, a auto-regulação ganha adeptos também por ser uma solução menos custosa para a sociedade como um todo, uma vez que as entidades privadas interessadas assumem os custos.

A história mostra que a auto-regulação, embora implementada de forma mais organizada e consciente nos últimos anos, precede a regulamentação historicamente. “O mercado sempre sai na frente no processo de regulamentação. O xerife nunca vem antes do faroeste”, compara Aragão, do BM&A. Prova disso é que as bolsas de valores, implementadas para organizar as negociações entre agentes do mercado e dar transparência, foram criadas antes de instalado o órgão regulador pelo Executivo. A Securities and Exchange Commission, nos Estados Unidos, por exemplo, foi criada em 1934, 142 anos depois da Bolsa de Nova York.

A evolução da auto-regulação e seus benefícios, contudo, não eliminam a importância de se ter um regulador. Apesar de sedutora, a proposta de um mercado totalmente auto-regulado exigiria um grau de harmonia entre os participantes que não se provou factível mundo afora. Uma das poucas exceções seria a Inglaterra, onde a auto-regulação historicamente supera a regulação. Alexandre Póvoa, diretor do Modal Asset Management, comenta que a preponderância da auto-regulação torna-se ainda menos provável em um mercado jovem como o brasileiro, no qual os princípios de funcionamento não estão totalmente consolidados e o interesse coletivo, dificilmente, seria sobreposto ao individual. Por isso, afirma, para evitar eventuais abusos, a atuação do regulador é essencial. “No curto prazo, a força da auto-regulação tem que ser muito mais propositiva do que deliberativa”, afirma.

Para Marcelo Trindade, presidente da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), um mercado fundamentado na auto-regulação só será possível no dia em que todos os investidores e agentes acreditarem que os auto-reguladores estarão aptos a fiscalizar e punir como faz o regulador. Na sua avaliação, a auto-regulação é muito boa no que diz respeito à qualidade e profundidade das regras. A tendência, afirma, é que os dois modelos se equilibrem. “Há matérias em que a auto-regulação não vai ser tão eficiente quanto a regulação devido ao conflito de interesses entre os membros. Em outras, a auto-regulação será a desbravadora e a regulação vai vir atrás, estendendo as regras para todos.” Foi justamente o que ocorreu com o primeiro código da Anbid, que depois serviu de base para a Instrução 400 da CVM. A Instrução 409/04, que regula os fundos de investimento, também contemplou práticas da associação.

Na visão de Paulo Aragão, o espaço para a auto-regulação começa no regulador. “Quem acredita na auto-regulação regula pouco”, afirma. Em tese de mestrado defendida no mês de julho sobre o tema, o advogado Alexandre Zanotta, do escritório Albino Advogados, sugere um espaço ainda maior para a auto-regulação. Para ele a idéia motivaria a inovação, evitaria a duplicação de normas e esforços e aumentaria o nível de aceitação das regras.

Embora a auto-regulação esteja ganhando musculatura no Brasil, não se pode esquecer que, no resto do mundo, ela foi abalada pelos escândalos contábeis nos Estados Unidos. As fraudes levaram o Congresso norte-americano a baixar a Sarbanes-Oxley, uma legislação rigorosa que desencadeou uma série de medidas da SEC para regular sua aplicação nos últimos anos. Em alguns casos, criou-se até órgãos específicos para dar conta do recado. Foi o caso do Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB), desenvolvido para regular e fiscalizar o trabalho dos auditores, até então dirigidos por regras próprias. A reação norte-americana, contudo, recebeu reclamações de várias partes do mundo. Prova de que a presença em demasia do regulador não é tão desejada como era o rei que governaria as rãs de Fontaine.


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